两种政策制定模式——自上而下和自下而上(2)

团、各种政党、追求当选的候选人们，以及所有的大众传媒都被描绘成积极热烈响应民众呼声的形象(见图1-2)

大多数美国人对于这种自下而上的政策制定模式将信将疑。他们根本不相信政府会对他们的政策观点给予多大程度的关注，也不相信政府会多么明了他们的问题和疾苦。他们相信“政府由少数的巨头利益集团所操纵，这些巨头利益集团是在为自己谋利益和捞好处”。他们还认为国会议员们应当多关注民意测验的结果(参见特写：《民众对于精英政策制定的态度》)。但是不管怎样，我们还是愿意将自下而上的政策制定模式进行概括的描述，以便与自上而下的模式进行一些比较。

据认为，在自下而上的政策制定过程中，利益代表集团充当了个人与他们的政府之间重要中介人的角色。从理论上讲，通过给个人提供直接影响政府政策的途径和方式，利益代表集团更新和修补着选举体制和制度。在游说、院外活动、出席见证国会举行的听证会、接洽政府官员、监督立法程序以及行政部门的执法，以及帮助校正督导竞选捐助资金向参加竞选官员的分配诸事务方面，有组织的利益代表集团都代表公众个人在行事。

在组织大多数普通民众行使对政府的控制方面，据说政党的作用必不可少。从理论上讲，“负责任”的政党会首先设置一个平台，从这里提出并阐明理论原则和政策基础；召集那些认同这些原则和政策并参加准备竞选公众职位的候选人；向选民通报公共问题并对他们进行引导教育；根据原则和问题组织、指导竞选活动；接着，在赢得竞选并进入政府之后，此政党便会组织立法机构，以保证它的政策得到贯彻执行。当然，在实际操作中，人们普遍认为政党很少以这种“负责任”的方式行事。政党最根本的追求是赢得公共职位，而不是把选民搞得围着游戏规则或者各种政策团团转。也有人认为，政党如果要达到这种目的，那么他们

就要去发现并表达大多数人的意见。这样，政党便提供了另外一种途径，通过它，公众的意见可以被转化为公共政策。民主过程的核心内容在于公开竞选。但是，通过竞选将公民的要求转化为公共政策需要几个条件：第一，候选人必须向选民清楚地阐明自己的政策选择；第二，选民必须根据自己的政策取向进行投票；第三，选举结果必须反映出一种主流政策倾向；第四，赢得竞选者必须努力兑现自己竞选时所承诺的政策。虽然大多数人都承认这些条件很少得到完全的满足，但选民们确实青睐那些所表示的政策观点与自己的政策观点相一致的候选人。

大众传媒本身支持传统的自下而上的政策制定模式。他们坚持认为，在他们自己的报道中，只是仅仅提供了反映社会的一面镜子。就是说，在政策制定过程中——例如，就美国民众所关心的问题进行调查和报道方面，媒体承认自己发挥着重要然而被动的角色。媒体精英一般都否认他们在政策制定的日程表设定中有主动作用，即他们只是选择决定哪些问题会吸引公众的关注。他们更愿意把他们的报道描绘成一面镜子，这面镜子反映的是公众普遍关心的问题。

特写:民众对于精英政策制定的态度

精英人物们是否应该按照自己的判断，以他们认为对美国发展最有利的方式来制定政策?或者，在政策制定过程中是否应以大多数公民的观点意见为取舍?这是一个关于政策制定的老生常谈的问题。而在近十年来，随着美国民众对他们国家领导人不信任和失去信心程度的急剧加强，这一问题的重要性更加凸显出来(本书第7章以大量的事实细节探讨了美国民众对其领导人信心和信任程度的下降)。

最近的全国性民意调查显示了如下结果：

大多数美国人认为，在公共政策问题上，政府很少关注他们的观点和意见；同时他们认为，政府官员们很少了解和理解普通民众的心声。

此次民意调查所提的问题之一是：这些年来，当政府决定做某件事时，你认为它在多大程度上关注和考虑了民众的意见?很多?一些?不多? 具体调查结果如下: 很多 7% 一些 36 % 不多 54 % 不知道 3%

此次民意调查所提的问题之二是：总的来说，你认为政府里的人对于像你这样 的人的想法能够很好地理解吗?还是较好地理解?还是一般地理解?还是根本不理 解?(提问了一半的调查对象) 具体调查结果如下： 很好 2% 较好 27% 一般 33% 不理解 35 % 不知道 3%

压倒多数的美国人相信，他们的政府是由“少数仅仅追求自己利益的巨头利益代表集团所操纵”，而不是“在为所有的民众谋福利”。 此次调查所提的问题之三是：你认为政府是由少数仅仅追求自己利益的巨头利益代表集团所操纵，还是政府在为所有的广大民众谋福利? 具体调查结果如下:

为少数的巨头利益代表集团 75 %

为所有的民众 18% 不知道 7%

压倒多数的人认为，如果国家的公共政策能够更多地顺应并按照公民的意志行 事，那么国家将会变得更好。

此次调查所提的问题之四是：如果国家领导人更加顺应公众的意见要求，你认为国家会变得更好，还是会变得比目前更坏?(提问了一半的调查对象) 具体调查结果如下:

更好 80 %

更坏 10% 不知道 10%

虽然精英集团对公共政策方面的民意调查经常是不屑一顾，但大多数美国人认为公共政策制定者应当更加关注多数人的意见。

此次调查所提的问题之五是：我将给你阅读代表两种观点的两份文件。请告诉我，你最赞同哪一种?

(1)当国会议员们考虑就某一问题如何投票时，他们应当认真阅读领会这一问题的民意调查结果，以便于他们领会公众对此问题的观点。

(2)当国会议员们考虑就某一问题如何投票时，他们不应当阅读领会民意调查的结果，因为那将使他们的投票偏离他们自己所认为的正确选择。 具体调查结果如下:

阅读民意调查结果以便了解公众观点 67 % 不要阅读民意调查结果，随你所欲 26% 不知道 7%

总之，虽然大多数美国人拥护主张自下而上的政策制定，但他们相信实际操作中政策是自上而下制定的。

资料来源:(聚焦公众对政策的态度》，载于《民意调查》，1999-02-15。

传统的自下而上的政策制定模式持这样的观点，即最重要的政策制定活动应当发生在政府内部，由政府本身去执行。在政策制定过程中，政府的各个组成部分，总统、白宫的工作人员、国会议员以及那里的工作人员、行政执行部门及其代理机构、法院，都承受着来自下列方面的压力而顺应其要求：有组织的利益代表集团，政党领导人，选举中的政治，媒体的报道。

通常，政府的政策制定过程反映在以下一系列活动中：

· 对应来自要求政府采取行动措施的要求，界定哪些是政策问题。

· 议事日程的设定。或者说，使大众传媒和政府官员的注意力集中在具体的公共问题

上，探讨决定哪些问题需要决策。

· 政策策划组织、利益代表集团、政府行政机构工作人员、总统和国会形成并提出政

策建议后，制定政策。

· 通过政党、利益代表集团、总统和国会的政治行为，将政策合法化(即将政策进行立

法)。

· 通过有组织的行政机构人员、公共支出，以及行政代理机构的行为，执行公共政策。 · 通过政府机构本身、政府之外的顾问、媒体和公众，对政策进评估。

概括来说，传统的观点模式将政策制定过程视为一系列的活动过程——问题的界定、议事日程的设定、政策的制定、政策的立法、政策的执行，以及政策的评估——所有这

些活动的主要内容都应发生在政府之内。

（鞠方安，吴忧译，王晶晶校）

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