《逆境中的政策制定》读书笔记(2)

资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化。

为了把握解决问题的最佳时机，因此，要做到果断 决策。这样获取资源的成本较低，而且可以在最短 的时间内控制住它，避免问题扩散或者恶化，降低 逆境对人们正常生活的负面影响程度。但是果断决 策有其情境要求，其背景往往是情境严重，无法履 行正常的政策制定程序，特殊的问题需要采取特殊 的办法，制定特殊的方案予以解决，方案也要符合 政策的精神。

果断决策的同时，要预留方案。因为政策本身 具有一定的风险，它是主观认识的产物，不能完全 避免万无一失，也有可能失败，尤其是逆境严重时， 所指定政策的风险更大，相对而言，失败率更高， 所以更要提出政策的预留方案，降低决策失败的负 面影响。因此，采取有选择的激进主义的政策模式， 要果断决策，也要预留方案，准备承担风险，同时 也要避免万一。

3.5 规范行政决策程序，明确绩效标准与绩效评 估，坚持政策的产出价值优先

公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在 特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文 化目标所采取的政治行为或规定的行为准则[4]。作 者认为公共政策的本质应体现在 “为实现或服务于 一定社会政治、经济、文化为目标”，能够解决问 题，且能够在一定的时间和空间内预防问题的发生， 这就是重视公共政策的产出价值。因此，政策制定 者应采取德罗尔的产出价值优先原则，尤其是在情 势严峻时，更应该优先考虑产出价值。 要实现公共政策的产出价值，应该规范行政决 策程序，明确政策的绩效标准与绩效评估。作者认 为规范行政决策程序和明确政策的绩效标准与绩效 评估是实现公共政策的产出价值的保证; 同时在规 范行政决策程序过程中，要使每个环节，或者是关 键性的几个环节达到绩效标准，这才能够实现政策 的产出价值优先。

要按照理想的政策制定过程———从问题界定、 目标设立、结果预测、方案的拟定和择优到执行监 控、跟踪评价和反馈等一系列功能环节来优化行政决策程序，逐步规范决策调查、咨询、论证、听证、 审议、公布和备案等各个环节，以决策的程序化保 证决策的科学化、民主化; 同时要拓展公众参与渠 道，增加决策的公开化和透明度; 用法律手段规范 和约束决策行为，将行政决策纳入法制化轨道; 建 立健全决策责任制，明确规定决策者的法律义务与 责任，使之对决策行为负责。规范行政决策程序， 以确保政策产出价值的优先实现[5]。注重政策的产 出价值的同时，也不能完全抛弃形式价值，在保证 产出价值优先的前提下，至少获取民众最低限度的 支持。

值得注意的是，作者认为规范行政决策程序， 根据规范的行政决策程序制定科学的公共政策和实 现有选择的激进主义来制定政策这两种模式并不矛 盾，后者应该属于前者，但有别于前者所包含的对 象，后者是特殊的情况。当遇到情境危机的逆境， 并要求马上予以解决，应该采取后者办法。 政策建议的运用

界定逆境，发现问题，确定原则，其最终目的都指 向应对逆境。德罗尔在《逆境中的政策制定》中，提出 了建立政策分析机构、建立智囊团、建立国情与政策考 查机构、提高干部队伍素质、建立国家政策学院、考虑 军队建设(第三世界国家)、鼓励基层活动、提高公民 政策认识、定期进行宪法修正等九条政策建议，这些政 策建议对我国有关政策制定也不无启发意义。 3.1 元政策与制度顶层设计

元政策是指论述有关政策的制定，即政策制定过程 系统的过程、机构、输入信息、基础等的政策。简单而 言，元政策就是制定政策的政策，是具体政策的依据。 有人把政策体系看做是一个自上而下的金字塔，从上而 下分别是元政策、基本政策和具体政策三个方面。根据 元政策制定基本政策，再根据基本政策制定具体政策。 元政

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策可能不是真正意义上的政策，它可能只是一种观 念、思想、目标等宏观性的指标。制度的顶层设计近来 成为我国的政治新名词，不断被用以描述高层的政策规 划。在改革迈入深水区的中国，，政策顶层设计对于推 动那些老大难的社会问题至关重要，医改、税改、教改 等无不与制度的顶层设计有关。顶层设计是对社会发展 的未来进行规划，是处于金字塔顶端的政策内容，因此， 与元政策相似，顶层设计应慎用、少用，如果顶层设计 随处可见，那就不是顶层设计，而是基层操作，政策性 质也就不是元政策，而属于具体政策。 3.2 政策研究与发展人文科学

建立政策分析机构、建立智囊团、建立政策考查机 构、建立国家政策学院，其目的都在于强调政策研究的 重要性。与一般的社会环境相比，逆境往往显得更为恶劣、 更瞬息万变和难以捉摸，单靠政府高层领导个人的智慧 和精力空难应对，这需要相关政策机构的协助和支持。 它们由政策研究方面的优秀专业人才组织，提供整体性 和创新性的政策来辅导高层决策。近年来，人文社会科 学在我国发展越来越兴盛，涌现了一大批对国家政策进 行研究的学者和社会人士，国家也设立各种科研基金来 鼓励有关政策制定方面的研究。人文社会科学研究与自 然科学研究不同，自然科学研究成效显著，显性收益较 大，比较受到社会的青睐;人文社会科学见效慢，实施 难度大，可操作性容易受到社会环境的制约，不易控制。 发展人文社会科学，鼓励社会教育和科研机构进行政策 研究，不仅是一种教育政策，也会高瞻远瞩的政治政策， 这种不易见效或成效缓慢的社会政策研究一旦有所突破 就能带来比自然科学研究更大的隐性收益。3.3 提高干部素质与公务员素质更新制度

无论是帕金森定律还是彼得原理，都揭示了政府机 构内部存在的能力不足的问题。且不论有多少精英人物 进入政府，即使进入政府的是精英人物，在这个知识瞬 息万变的社会中，这些高层人员的知识储备也会越来越 落后于现实社会的需要。在多数国家中，政府任用的官 员的实际素质与应付逆境应具备的知识能力相差甚远， 提高政府官员的素质势在必行。选拔、制度化学习、人 员更替等制度已经在各个国家广泛运用并取得了良好的 效果。在我国，为了防止公务员队伍的僵化和知识老化， 制定了比较完备的人事更新制度。人员更新制度包括多 个方面:人员录用、培训以及退出制度。录用和退出制 度属于人员的更新，人员培训属于素质更新，合理的人 事更新和培训制度能够给逆境中的政策制定注入新鲜的 血液，有助于创新性政策的产生。

逆境中的政策制定，是每个国家都会面临的政策制 定环境。德罗尔的《逆境中的政策制定》针对逆境中制 定政策的各方面进行了详尽的阐述，其有关政策制定的 原则和建议在我国几乎可以找到一一与之对应的政策处 理方式。需要指出的是，与矛盾一样，逆境是普遍存在的， 对逆境中政策制定知识的把握不仅是公共机构的需要， 也是社会组织和社会公众应努力追求的。

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