负面清单制度下我国政府与国企关系研究4

1.导论

1.1研究背景与意义

政府如何管理企业，在新的负面清单制度下如何定位，这是当代学界一个争论不休的理论问题，尤其是市场经济如此开放的今天，解决政企之间的关系是迫切需要我们解决的重大现实问题。实践证明，科学去诶定政企之间的关系，政府有效发挥起作用可以对经济起到积极的推动作用，有利于经济的循环、持续发展。

转换企业经营机制、增强企业活力是中国经济改革的中心环节，而转换企业经营机制与转变政府职能是改革所面临的两大突出问题。我国体制改革的难点和重点就是对国有企业的改革，而促使国有企业焕发活力的关键就是实现政企分开。所以，目前来说，如何实现政企分开是我们需要进一步研究的问题，政企分开后政府承担是社会职能和企业的管理模式也是需要进行探讨的。如何建立和界定在负面清单制度下的政府机构和职能，对于我国当代经济体制改革，推进政治体制改革，在一些文献中，政企关系建立的原则和策略具有一定的借鉴和指导意义。但是，在我国上海自贸区实行的“负面清单”管理制度的背景下研究政企关系确是很少。在负面清单管理制度全面推广应用的大背景下，对政企关系构建进行研究是一项非常重要、非常及时的工作，对于构建新型政企关系具有一定的现实指导意义。

1.2相关文献综述

1.2.1国内文献综述

制度经济学派早就指出：“国家是经济增长的关键，但同时，国家又是经济衰退的根源”，这就是著名的“国家悖论”。世界银行曾对发展中国家提出警告：“如果没有有效的政府，经济和社会的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。”

田志龙、高勇强、卫武2007年12月的《中国企业政治策略与行为》一文是开创性研究，系统介绍了西方企业的政治战略：信息战略、财务刺激战略、选民培养战略、企业的政治战术。黄衷东则专注于美国企业的政治战略，介绍美国企业常用的政治策略包括信息战略、选民培养战略和酬金战略，还将西方与中国的情况进行比较，希望给中国企业提供一些比较和借鉴的意义。

孙学玉著《企业型政府论》（社会科学文献出版社，2005年版）是江苏省哲

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学社会科学重点学术著作，作者从当代世界各国政府致力于规范式转换的宏观背景下展开研究，以企业型政府的建构为前提，围绕如何准确理解和确定企业型政府的内涵，对建构企业型政府所需的政治和社会条件，企业型政府的核心特征和价值趋向进行了系统的论述。2013年中央文献出版社、中国电力出版社联合出版的《李鹏论产业经济》，该书收录了李鹏同志自1981年7月至2010年8月这段时期有关产业经济的重要讲话、报告、文章及谈话等共178篇，该书核心观点就是政府对企业就是要简政放权。李平编著的《企业的政府公关实务》通过结合案例，提出了政府公关博弈，企业政府公关的策略及辅助公关的策略。《沟通创造价值----企业政府公关的策略与案例》对企业进行政府公关的策略进行了探讨并提供了相关的案例介绍。

总体上看，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了我国今后体制改革的重要任务之一是“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批”。我国经过30年的改革，政企关系的新变化以及从世界政企关系中得到的启发。随着时间的发展，当今较发达的市场经济国家在政企关系上大都采用企业自主经营、政府协调指导的政企关系模式。但从总体上讲，政府主导型仍是我国占统治地位的政企关系。

1.2.2国外文献综述

古典经济学家亚当·斯密首先提出了市场经济的运行规则，并且对于政府的定位进行了讨论。他在其代表作《国富论》中提出了促进国民财富增长的最佳措施是实施市场机制，运用市场经济提高国家的经济水平。其中比较著名的是他的“经济人”假说，揭露出市场主体追求个人利益最大化的唯一目的性，对于社会福利的促进作用毫不考虑。市场主体就像一只看不见的受促使其本身去追求个人利益最大化，这样的追求并不能主动的去控制。亚当·斯密从两个方面充分论述了政府自由放任政策的必要性：首先是市场主体的自发性可以促使市场中的资源得到最优化的配置；其次是在对外贸易中实行自由贸易是必要的。这是因为市场具有的动力机制能迫使企业自愿做到“最好”，而政府的强制干预作用紧急能使其做到“必须”。因此，亚当·斯密指出在这种体制的作用下，政府只能尴尬的做好一个“好人”的角色。这一体制设计与资本主义社会政治制度相互印证融合，能够有效决市场经济初期“短缺经济”环境的主要矛盾，在当时的西方社会被喻为“经济圣经”。所以，以亚当·斯密为代表的自由主义经济学家的思想很快被资本主义社会中的资产阶级所接受，逐渐发展处了以价格和竞争为运行机制、以自由企业为基础、以各个经济主体追求各自的利益最大化为动力源泉的国家运行

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理念。在这种思想的影响下，资本主义国家注重政府的经济职能，将政府监管模式进行修改，注重政府的干预而不是管制。但是在实际上，当时的对外贸易在世界市场上并没有真正的形成自由贸易，这种贸易方式并不能打开其他国家的市场之门，所以，政府在对外贸易中仍然扮演着非常重要的角色。

上世纪20年代爆发的严重的资本主义危机使人们认识到这一理论还有很大的缺陷，市场经济中大量不对称的信息、不完全的市场因素常常会使市场失灵。为了克服这一困难，克斯图试图对自由经济理论进行修正，但是在应对公共问题的时候克服不了“搭便车”现象，同时高昂的交易费用也降低了这种方法的效率，所以经济发展的客观规律并非是遵循完全的自由，并且市场机制并不能解决一切问题。由此可以看出，这种非正常的市场行为对增强整个的福利水准以及政府干预市场提出了更高的要求。西方各国政府与企业关系理论开始向“干预主义”过渡，普遍推崇以政府干预经济、实行需求管理为主要内容的凯恩斯主义。凯恩斯主义者认为，政府在纠正某些市场失灵方面具有一定的交易费用优势，可以解决组织费用过高、搭便车等问题。

新世纪对于政企关系的研究以斯坦福大学教授青木昌彦的研究为代表，他总结了政府与企业的三种类型的关系。一是以日本为代表的关系依存型。这种关系类型主要特征是政府各部委之间的管辖范围有着严格的区分，这些政府部门与所管辖的民营企业有着密切的关系，形成了不一样以赚钱为目的的集团。各部委之间存在监督和制衡关系，有助于减少和防范政治独裁，但是容易产生山头主义。他曾将政企关系概括为三种类型：一是以东南亚国家为代表的权威关系型。主要特征是政府高度集权，各部委权限未作细分，容易进行宏观调控。企业对政府的影响力和协商能力弱，政治腐败的可能性大。二是以。三是以美国为代表的规则依存型。主要特征是各部委的权力较大，但是行使任何权力都要以法律为依据；部委之间的管辖范围区分不严格，彼此竞争激烈；民间企业对于政府具有较大的谈判力，政府对企业的妨碍作用小，副作用是变更规则时受到法律的束缚。

人们在实践中逐渐认识到事实上不存在完全放任的自由经济，也不存在完全依赖政府计划干预的经济，只有将两者的长处结合起来，才能对政府和企业之间的关系做出合理的评判。

总体上看，市场主导型的政企关系。即政府致力于维护正常的市场秩序，只需要告诉企业什么不可以做，在此范围之内企业拥有经营活动的全权，政府不进行干涉。欧美多数国家都是如此，它们认为政府是公共产品的提供者而不是主要生产者，要求政府减少对经济的直接干预，减少行政管理层次，下放权力。这种关系在当前世界的发展趋势中占主流；政府主导型的政企关系。这种政企关系的实质是社会资源有相当一部分被政府垄断。韩国就是这种关系的典型。在这种情

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况下，企业家的政治情结很浓，摆脱不了对权贵的依附；政企合一的关系。企业没有独立的地位，完全成为政府的附属物。政府通过制定各项计划直接对企业进行控制，如前苏联和我国的中央集权计划经济体制。这种关系，由于自身的致命缺点已经慢慢的退出了历史舞台。

1.3研究内容

本文选择现在在中国比较热门前沿的课题即负面清单管理制度下的政府与企业关系的构建问题作为研究对象。当前，不乏对负面清单管理制度的有关研究与讨论，但是对于本文课题内容的研究却相对比较少。本文不仅对负面清单管理模式的优劣进行了研究，而且提出建立在负面清单管理制度下政府与企业关系构建的路径提供思路和方法，具有一定的参考价值。

1.4本文研究方法与技术路线

本文首先对负面清单管理模式国内外研究的现状作概括性的评述，并依据我国发展现状，提出建立在负面清单管理制度下的政府与企业关系构建问题。根据负面清单在我国的发展现状及国内外的实践经验，提出解决问题的具体思路、对策和建议。采取的办法主要如下：

（1）社会调查法。调查本文中出现的案例，去探究我国政企模式存在的问题，为最终提出对策打下良好基础。

（2）文献分析法。本文将重点参考有关于传统量首页的相关文献资料，在借鉴他人的优秀成果的基础上，结合案例进行综合分析、研究。

（3）个案例证法。通过对国内外政企现状进行查分析，发现存在的问题及发展趋势。

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2.负面清单管理制度概述

2.1 负面清单管理的公共管理理论的理论基础

权力边界理论

权力边界主要指行政权力的边界，也就是行政权力的职能、管理范围及其与其他权力、权利之间的关系。行政权力的边界，根据各种权力关系或权利关系来确定。一般而言，主要有宪政意义上的立法权力与行政权力的界限；行政法意义上的“法无规定不能作为，法有规定不能不作为”的法律界限；政府与市场的边界，公法权力不能侵犯私法权力；政府与社会的边界，行政权力不能干预社会自治管理，社会自组织权力不容公权力侵犯；政府与公民关系的边界，公民权利是行政权力不能侵犯的领域；组织法意义上的行政权力边界，上级政府与下级政府的权限划分、政府职能与部门权限划分。权力边界问题已经成为我国政治体制改革、社会体制改革、行政体制改革、经济体制改革四大改革的交汇点与中枢环节，对整个经济社会发展具有决定性影响。因此，确定权力边界是中国当前推进改革向纵深发展的首要任务。权力边界不能由行政机关自己确定，必须以权力约束权力，以权利约束权力，以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，才能在动态中确立正当的行政权力边界，建设服务、责任、法治、廉洁政府。

公共物品理论

公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。公共物品有狭义和广义之分。狭义的公共物品概念是指纯公共物品，而现实中有大量的物品是基于两者之间的,不能归于纯公共物品或纯私人物品,经济学上一般统称为准公共物品。广义的公共物品就包括了纯公共物品和准公共物品。 国际公共物品是指国际体系中的秩序、合作、安全、汇率稳定等诸如此类的东西(Kindleberger，1986)。全球公共物品是指一种公共物品，其收益普遍惠及各个国家(包括一个以上的国家群体)、群体(涉及多个人口群体，在最理想的状态下将涉及所有人口群体)以及不同世代的人们(涉及当今的人口以及未来的子孙后代，或至少是在满足当今世界各个世代的人的需求的同时，不剥夺子孙后代在发展上多拥有的各种选择。也可以看出全球公共物品的理论与传统的、平面的、静态的公共物品和国际公共物品的理论有着本质的不同。同时也印证了作者这样的论点：公共物品和国际公共物品的理论是全球公共物品理论发展的基础，而全球公共物品理论是对公共物品和国

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负面清单制度下我国政府与国企关系研究

摘 要

随着社会主义市场经济体制逐步完善，我国,政府与企业的关系得到了进一步的调整。然而，一直存在于政府与市场的不和谐问题也不断涌现，政府履行行政管理职能体制和机制暴露出很多问题，对我国全面深化改革产生着消极的影响。近年来在负面清单制度的实施过程中，如何建立一套行之有效的政企关系以满足负面清单管理制度的要求，并且能够与我国市场经济的发展趋势相吻合，这既是一个理论探索，又是实践中的问题总结，并提出了解决社会主义市场经济中国有企业问题的对策。

在我国传统的计划经济体制下，政府和国有企业是“父子”关系。负面清单制度要求重塑政府与企业的关系，要求政府职能进行改变，改变我国重视审批流程忽略政府监管的现有政府职能模式，促进国有企业的发展。本文依据公共管理理论政府与企业关系的一些理论，分析在负面清单制度下我国政府与企业关系的状况，并对我国政企关系的重塑进行了讨论。

本文首先介绍了研究的背景和意义，在综述相关文献的基础上提出了研究内容、研究方法与技术路线。本文借用权力边界理论和公共物品理论诠释了负面清单管理制度的内涵，分析了负面清单制度的优势和劣势及推行负面清理制度的作用，探讨了构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系所面临的问题。

其次，详细地分析了负面清单管理体制下政府行为的调整。从现行政府管理模式评述，负面清单管理体制实施的条件，负面清单管理体制下的政府行为调整三个方面进行分析。

再次，论文分析了负面清单管理体制下国有企业运营方式的调整。从国有企业运营的一般性与特殊性，负面清单管理体制下国有企业内部管理方式的调整，负面清单管理体制下国有企业外部关系的调整进行全面分析。

又阐述了负面清单管理体制下政府与国有企业关系的构建路径。从负面清单管理体制下新型政府-企业关系的构建原则，国有企业合规经营中的政企关系，国有企业创新经营中的政企关系三方面进行系统地分析。 关键词：负面清单；政企关系；公共管理

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Abstract

Along with the socialist market economy system gradually perfected, our country, the relationship between the government and the enterprise has been further adjusted. However, there are still some problems that exist in the government and the market, and the government has many problems, which is a negative impact on the comprehensive deepening reform. In recent years, the implementation of the negative list system, how to establish a set of effective government and enterprise relations to meet the requirements of the negative list management system, and to meet the development trend of China's market economy, which is not only a theoretical exploration, but also a problem in practice, and put forward to solve the problem of China's socialist market economy.

Under the traditional planned economy system in China, the government and the state-owned enterprise is the \system requires that the relationship between government and enterprise, the government function should be changed, the government should pay attention to the examination and approval process. This paper analyzes the relationship between government and enterprises in the negative list system, and discusses the relationship between government and enterprises in China.

Firstly, this paper introduces the background and significance of the research, and puts forward the research content, research methods and technical route based on the summary of relevant literature. In this paper, the theory of power boundary and public goods theory explains the connotation of the negative list management system, analyzes the advantages and disadvantages of the negative list system, and discusses the role of the negative list system.

Secondly, the adjustment of government behavior in the negative list management system is analyzed in detail. From the current government management mode review, the negative list of the implementation of the management system, the negative list of government behavior under the control of three aspects of adjustment.

Again, the paper analyzes the adjustment of the operation mode of the state-owned enterprise under the negative list management system. From the general and special nature of state-owned enterprise operations, the negative list management

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system of state-owned enterprise internal management mode adjustment, the negative list management system of state-owned enterprises to adjust the external relations of the overall analysis.

The construction path of the relationship between the government and the state-owned enterprises in the negative list management system is also described. From the negative list management system, the new government - enterprise relationship building principle, the state-owned enterprises in the management of government and enterprise relations, the three aspects of the enterprise innovation management in the system analysis.

Key words: negative clearance; Enterprise relationship; management

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目 录

摘 要...................................................................................................................... I Abstract ................................................................................................................. II 1.导论..................................................................................................................... 1

1.1研究背景与意义...................................................................................... 1 1.2相关文献综述.......................................................................................... 1

1.2.1国内文献综述............................................................................... 1 1.2.2国外文献综述............................................................................... 2 1.3研究内容.................................................................................................. 4 1.4本文研究方法与技术路线...................................................................... 4 2.负面清单管理制度概述..................................................................................... 5

2.1 负面清单管理的公共管理理论的理论基础......................................... 5 2.2相关概念界定.......................................................................................... 6

2.1.1负面清单的优势........................................................................... 7 2.1.3负面清单的劣势........................................................................... 7 2.2 负面清单制度的发展历程..................................................................... 8 2.3负面清单在我国的发展历程及作用...................................................... 9

2.3.1负面清单在我国的发展历程....................................................... 9 2.3.2负面清单在我国的作用............................................................... 9 2.4构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系所面临的问题 .......... 11

2.4.1 政府对企业干预失度和干预过多............................................ 11 2.4.2企业经营自主权得不到落实..................................................... 12 2.4.3企业预算约束软化..................................................................... 13 2.4.4用人制度和分配制度存在严重缺陷......................................... 13 2.4.5国有企业承担本应由政府承担的社会职能............................. 13 2.5构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系的意义 ...................... 14 3.负面清单管理体制下政府行为的调整........................................................... 15

3.1现行政府管理模式评述........................................................................ 15 3.2 负面清单管理体制实施的条件........................................................... 15 3.3负面清单管理体制下的政府行为调整................................................ 16

3.3.1强化政府宏观管理职能............................................................. 16 3.3.2弱化政府微观管理职能............................................................. 17 3.3.3建立和完善以中介组织为主体的社会服务监督体系............. 18

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3.3.4建立和完善在负面清单体制下需要的法律体系..................... 18 3.3.5建立和完善面向所有劳动者的社会保障体系。..................... 19

4.负面清单管理体制下国有企业运营方式的调整........................................... 21

4.1国有企业运营的一般性与特殊性........................................................ 21 4.2负面清单管理体制下国有企业内部管理方式的调整........................ 22

4.2.1建立完善的国有企业法人治理结构......................................... 22 4.2.2建立完善的经营者激励与约束机制......................................... 23 4.3负面清单管理体制下国有企业外部关系的调整................................ 23

4.3.1建立统一、开放、有序的国内大市场..................................... 23 4.3.2建立健全我国政府的监督与评价机制..................................... 24

5.负面清单管理体制下政府与国有企业关系的构建路径............................... 25

5.1负面清单管理体制下新型政府-国企关系的构建原则 ...................... 25 5.2 国有企业合规经营中的政企关系....................................................... 26 5.3 国有企业创新经营中的政企关系....................................................... 27 6.研究结论和建议............................................................................................... 28

6.1主要结论................................................................................................ 28 6.2相关政策建议........................................................................................ 29 参考文献.............................................................................................................. 30

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际公共物品概念的进一步拓展和延伸。

政府失灵理论

货币主义和理性预期学派认为政府干预是完全无效的，应该完全放弃。而以詹姆士，布坎南为代表的公共选择学派提出，由于政府本身的某些缺陷，政府干预有可能是低效的。实际上，“政府失灵”这一概念最早就是由公共选择学派提出的。根据布坎南等人的思想，所谓政府失灵，是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷――政府活动的非市场缺陷。也就是说，政府为克服市场功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。政府干预是人为的，因而往往并非服务于更好的解决市场失灵的问题，而是服务于经济以外的政治目的。政治家、官员等政策制定者本身也是理性的追求个人利益的人，他们在政治市场上就如在经济市场上一样，追求着自己利益的最大化。在官僚机构效率低下的同时，政府机构却仍有扩张的趋势。根据公共选择学派的观点，官员们都是个人利益最大化者，因而为了扩大自己的权力，提高级别和个人待遇，增加俸禄享受，他们总是有不断扩大机构规模的动机。政府干预经济的一个重要代价是围绕政府活动可能产生的寻租活动。当政府干预经济时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了以“租金”形式出现的经济利益。

2.2相关概念界定

负面清单是英文 Negative listings 的直译(也有人译为否定清单负面列表、否定列表) 负面清单是投资协定中不符措施的代称，即在外资市场准入(设立)阶段不适用国民待遇原则的特别管理措施规定的总汇作为一种外商投资准入制度。公认的运用负面清单的代表，是1994年达成的北美自由贸易协定（NAFTA)负面清单，作为一种外商投资准入制度，相当于从外商投资领域的黑名单，是一个国家禁止外资进入，或者限定外资比例的行业清单，其中要列明针对一清单内行业的外资与国民待遇最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求高管要求等方面的管理限制措施，清单以外领域则充分开放。负面清单体现了一国在外资准入方面的实际限制程度和偏好，是推进投资自由化的重要措施，通过负面清单的形式来保留对外资的监督权，为未来实施新的监管提供更大的灵活性。

而负面清单作为一种管理模式可称得上古老，作为一种订立任何协议的谈判路径和技术，负面清单已经存在了数个世纪现代社会，负面清单管理模式更是拓

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展到整个经济管理领域，成为发达国家一种常见的政府管制模式 特别是在行政审批领域，有非常广泛的运用 许多国家明确列出国家禁止或者限制内外资企业进入的行业清单，清单上的行业不开放，需要经过政府审批才能进入，清单以外领域则充分开放，以备案管理为主。

2.1.1负面清单的优势

从社会现如今的状况上面来看，无论是政治人士，还是学者，无论是专注于理论研究的人员，还是实际运营的精英，对于负面清单制度的实行，都抱有很大的期望，更有少部分人认为负面清单制度的贯彻执行，能够彻底的解决我国目前阶段存在的项目审批过程的腐败和泛滥现象，并且能够为整个国内的市场注入新的血液，带动经济的发展。简要的概述负面清单制度的好处，可以归结为以下的三点：

第一，让市场更加的透明化。负面清单制度的存在能够更加明显的将那些存在作弊行为的企业或者行业的行为标识出来，此种作用，能够明显的优于正面清单，因为后者无论有再多的规定也不能够将有问题的行为圈点出来，在很大程度上做不到市场的透明化。

第二，可以使市场更加的开放。负面清单制度能够完全的接纳未来的发展，无论是技术上的创新命，还是行业上的革命。但是正面清单却很难预料到未来行业应该有的发展。

第三，可以让市场更加的自由。相对于正面清单而言，负面清单增加的款项更加的多，包括了监督，政府的采购，补贴等，减少了市场中政府的参与度，大大增加了市场的自由度。

虽然负面清单具有了明显的优点，但是很多的发展中国家受自身各种条件的限制，而不敢广泛运用。这些限制主要表现在两个方面，一是发展中国家的自力更生的能力不足，另一个方面是政府不愿意放权，固守市场的“计划经济体制”。因此，当前的世界，从国家的发展水平上就将清单的运用做了一个分类，发达国家大多使用负面清单，发展中国家大多使用正面清单。

2.1.3负面清单的劣势

从根本上来说，从发展中国家的实际出发，他们采取正面清单制度也确实是合理的，因为负面清单的劣势也是他们现阶段难以挑战的。主要体现在两个方面：

第一，思维方式挑战。从市场经济的建立，普遍采用的管理制度就是正面清单。这已经成为了一个惯性，并且在长期的生活和生产中，我们的确从中受益匪浅。这种预防性的管理，大大减少了对于生产的意外，恶性的竞争等弊端所产生

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的损失。正面清单的管理模式起作用我们应该承认，但是它所涵盖的范围太宽，所涉及的面积太广，在早期的行业发展中，由于行业的种类的单一，它的弊端不明显，但是随着经济的发展，全球化的今天，他的缺点与日突出。思维的惯式告诉我们，新事物还未成型之前，我们无从考究他的价值与意义，而对于控制它的发展，对其他的利弊进行分析更是无从下手。负面清单就是这样，它的新生，需要发展中国家打破传统的思维才能够被接受，而正面清单因为一直都在被运用，一直的管理效果都不错，更能够让管理层认可。

第二，职责任务加重。负面清单制度主要的工作是负责一个项目过程中的各种管理工作，以及项目结束后的善后工作，相对于值需要管理项目的审批的正面清单制度，它的职责任务更重，需要管理部门花费更多的时间，资金等才能够保证其顺利运行。在负面清单制度下，前文已经提及他可以让市场更加的开放，因此，它在项目的审批上，必然是降低要求，如此，导致市场的主体变多，并且负面清单所具有的市场的自由度加大，两者会明显的增加市场管理的难度。正面清单的严格审批导致市场的主体数量有限，在管理上不存在需要亟待解决的问题，但是负面清单导致市场的主体数量不可估量，在实际的运行中出现的问题和困难也不可预测，因此将会出现很多让管理部门紧急处理的突发状况。从以上所述，可以看出，负面清单的任务十分的繁重，必须要求管理层投入大量的人力财力物力去解决实际市场运营中存在的各种突发的状况。而作为一个发展中国家，他们首要考虑的是关系民生的问题，解决温饱，很难有富裕的成本投入到职责如此繁重的负面清单制度中。

2.2 负面清单制度的发展历程

负面清单是相对于正面清单（Positive list）而言的一种市场准入管理方式，遵循“法无禁止皆可为”的原则，是世界范围内贸易投资自由化、金融市场国际化和行政管理法治化的产物。

实际上，负面清单制度不是一个全新事物。1834年普鲁士领导建立了德意志关税同盟，加入同盟的18个德意志邦国同意开放所有进口市场、取消所有进口限制，除非列明不开放和不取消的，这可能是负面清单在贸易投资领域的首次运用。

现代国际贸易协议中的负面清单制度经历了一个漫长的发展过程。二战后国际货物贸易秩序的谈判，从1947年一直持续到1994年，并且催生了多边贸易机构世贸组织（WTO）。签字成员需要遵守《关税及贸易总协定》（GATT，1994）的关税减免和消除贸易壁垒的原则。不过，这是以正面清单的方式进行，即列明

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减免关税的产品名单，不列明的则无承诺。

几乎与GATT同步，另外两个贸易协议就在负面清单方式上取得了试验和突破：一是《北美自由贸易协定》（NAFTA，1994），覆盖美国、加拿大和墨西哥；二是WTO的《服务贸易总协定》（GATS，1995），囊括世贸组织成员。在达成某项贸易协议的路径选择上，用正面清单还是负面清单，是由参与谈判的成员决定的。美国主导的《北美自由贸易协定》完全使用负面清单。《服务贸易总协定》则是两种方式混合使用，正面清单指明开放的行业，负面清单标出各行业的市场准入限制和国民待遇承诺。

在地区性协议中，美洲大多采用了负面清单，只有1997年的东盟协议以及南美洲的“南方共同市场”（MERCOSUR）使用正面清单。中国商务部新闻发言人沈丹阳指出，负面清单（以及准入前国民待遇）的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。

2.3负面清单在我国的发展历程及作用

2.3.1负面清单在我国的发展历程

尽管负面清单在世界上已被广泛认可，然而在中国，负面清单管理模式的应用还处于起步阶段。2013年9月，中国上海自贸区正式成立，自由贸易试验区的主要措施就是实施负面清单管理模式，这标志着负面清单模式在中国试行。中国政府的这一重要举措，表明了我国深化改革开放的决心和与时俱进的信心，同时也传递了中国政府转变外商投资的管理思路和管理方式的重要信号。上海建设负面清单管理模式的自由贸易区的新闻公布后，立即引起了社会各界的广泛关注。负面清单管理模式无疑会给我国带来多方面的机遇和挑战，探索负面清单管理模式在中国的应用和推广，并对它有更多前瞻性的认识，从而使负面清单管理模式给我国带来更多的利益，是我国各界人士的重要使命。

2.3.2负面清单在我国的作用

1）负面清单对中国经济的积极影响

负面清单管理模式的引入，有利于简化外资融入我国的程序，增加了外资融入之后的确定性，增加了外国投资者对我国投资的信心。此外，我国引入负面清单管理模式，进一步拉近了与世界先进经济管理模式的距离，并给我国社会经济发展尤其是招商引资带来多方面的好处。

（1）深化经济改革，推进我国市场经济体制建设

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着三十多年的改

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革，我国已初步实现由计划经济向市场经济的转变，改革开放力度一步步加大。然而，我国改革开放已步入深水区，经济红利在逐年减少，招商引资已经成为各级政府的最重要工作之一。在外资的管理方面，我国的管理体制和开放力度还有待进一步加大。目前，我国大多数地区正在施行的正面清单，极大地限制了外资的自由流动，抑制了一些外国投资者的积极性。上海自贸区公布的负面清单管理模式，完善了市场经济体制建设的相关规定，外资能进入我国的领域和行业将会被逐步扩大和完善，无疑缩短了同发达国家在相关方面的差距，并将极大地推动社会投资自由化和多样化，减少地方保护主义，从而更好的促进我国市场经济的发展。

（2）改革管理理念，明确新时期政府的职能定位

负面清单是一项重要的管理指标，能科学的判断出一个国家是否有资格享有准入前国民待遇。对于中国政府来说，负面清单管理模式的采用第一次明确了政府职责，这对于政府的管理理念是一个巨大的革新。而且，该模式所推行的“非禁即行”，让企业家积极创新决定投资哪些领域或行业，科学地完善了我国社会主义改革理念。自贸区的试行只是一小步，但对于政府的管理理念和改革进程而言却是一大步，这是我国政府管理模式方面的一个革命性变化。以往繁杂的审批程序，增大了政府部门的寻租空间，引进外资效率低下，不利于资源的有效配置。通过负面清单的引入，让政府管理得以真正地简政放权，让市场来调配资源，使得社会资源得到更为有效合理的使用。

（3）培养创新思维，增强我国经济的国际竞争力

众所周知，引进外资和先进的管理技术，对一国的经济发展有重要的影响。采取积极措施引进外资，是各国尤其是发展中国家的重要任务。我国在引进来方面取得了丰硕的成果，使得我国在国际投资和国际贸易领域成为仅次于美国的世界第二大经济体。然而，随着2008年金融风暴的延续，加上国外对我国崛起的担忧，很多国家都有限制中国或者与中国竞争外商投资的思想。我国在引进外资方面面临的诸多实际障碍，致使我国在引进外资的空间很难扩大。在此背景下，负面清单管理模式的引入将是我国迎接外资竞争、打破外资限制并实现外商投资再次大量提升的最好捷径。

2）负面清单对中国经济的消极影响 （1）政府管制锐减，金融监管难度增大

从审批制到备案制的改革，放宽了外资融入我国的限制。但由于实行负面清单管理模式，政府管制势必减少，金融活动更加自由和多样，一些投机资金和投机分子就极有可能做出一些危害我国经济安全的投机投资活动。因此，在外资宽进之后，我国相关金融监管部门必须实现对投资流向与用途的全程监管，逐步完

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成我国由前期审批到后期监管的工作重心的转变，推动自贸区和我国经济的可持续发展。

（2）国际纷争增加，政府处理难度骤增

虽然负面清单清单存在很多的优点，尤其是能够上在经济全球化的今天，我国的经济体制改革明显地跟紧世界经济的管理模式，但是仍然有很多的问题值得我们去思考。首先负面清单在项目的审批上，遵守的规则是国民待遇、最惠国待遇。如果有外贸进入我国，他们就会以非国民待遇、非最惠国待遇为由，向国际经济法庭或WTO诉讼我国的贸易不公平原则。其次，虽然我国逐步在国际舞台上大展拳脚，但是毕竟发展时间不够长，在国际关系的处理方面，还缺乏有效的经验。再次，我国作为一个社会主义国家，各个方面的发展都收到来自欧美等资本主义国家的阻挠和破坏。在这样严峻的国际国内环境中，我国在自贸区和全国范围内实行负面清单管理制度，对我国的政治经济都是极大的挑战。 （3）配套服务欠缺，法律体系匹配度低

负面清单的管理模式必须要有完善的法律体系来与之相匹配。可是自贸区内的建设，就缺少完善的市场经济体制以及法律体系，为引进外资与金融活动造成了不少阻碍。再者说，自贸区将来要走向国际，那么我国必须修改这些与国际经济发展相关联的众多法律法规，目的是为了进一步迎合我国的经济发展现状以及国际贸易的发展趋势。因为这直接关系到政府部门可不可以实际做到简政放权、自贸区可不可以成功运行、我国改革开放可不可以更好的得到推进，所以，我国自贸区的建设之路还要走很远。

2.4构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系所面临的问题

2.4.1 政府对企业干预失度和干预过多

（1）从政府内部来看，政府各级机构和部门各自具有垄断性。这种垄断性造成了部门之间相互扯皮推诿，因人为设置的障碍，造成办事拖沓，多级审批，办事程序越来越复杂。利益多的事情大家争相抢着干，没好处的事情大家躲着走。办事效率低下，能在几天内完成的事，总要用十几天甚至几十天的时间来完成。

根据调查，中央各级部门执行的审批程序就有两千六百多项，地方政府更是不计其数。现行的审批制度桎梏了市场经济的正常运转。有些规定，尽管是市场秩序维护和规范管理所必须的，也体现了政府的职能作用。但是繁杂的审批程序、审批手续的分工不明、时限规定不明确造成重复、多头审批现象的出现。为官本主义思想提供了滋生的土壤，也同时增加了政府部门的负担。更主要的是对市场经济的运行效率起到了负面作用，企业的创新精神和发展动力都由此受到了压

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制。

针对这种情况，政府对于市场经济的宏观调控手段和能力都需要增加，但往往在具体执行上左右摇摆和时强时弱的现象经常发生。如今在各个行业，包括证券、金融等行业调控不当的情况依然存在。比方说，我国政府为了维持国民经济的稳定持续增长，降低通货膨胀率，在货币政策和财政税收方面积极进行调整。仅每年债券的发行就有120多亿元。通过发行债券，我国的经济增长率有所提高，国民生产总值也稳步增长。但在具体发行使用债券过程中，大量的债券资金被无端消耗浪费。这与某些监管部门没有起到良好作用，资金操作使用群体的操作不规范有着直接关系。甚至有些政府部门官员拿着国家的俸禄，却还运用手中的权利来谋取私利，把国家的公债当儿戏。某些报刊媒体上披露的用公债建别墅、买轿车的现象的确名副其实。

我国企业的生产经营活动，从微观经济来看，受到的影响和干预还存在问题。这表现在，没有正确及时的调控和引导企业的经营活动。一直在谈政企分开，但是对政企分开的概念没有理解透彻。所谓分开，并不是政府要对企业彻底放手，而是要真正的转变角色，从干预转变为服务。但企业的违法经营活动不但要管，而且要加大力度地管，主要是要加强事中事后监管。目前情况，企业受政府监管服务不得力。比方说，企业取得的银行贷款是否存在不良信贷，缺少必要而及时的论证。监管制度不严，管理不得当，造成银行放出的贷款在企业那里打了水漂。政府干预的力度不够，造成某些国企只看重眼前利益，忽略了企业的长远发展。在制度规范、更新设备和技术手段上没有很好的完善。国有资产严重流失与政府干预不够也有很大关系。另外一方面，政府部门在行政、司法和立法研究实施上存有很大漏洞。造成假冒伪劣产品的生产者钻了空子。而政府职能机构又没有充分的监管和打击，这也是为何明知故犯的主要原因。有些企业在环保建设方面控制不足，给生态环境造成了极大破坏，也这是政府干预力度不够的结果。

2.4.2企业经营自主权得不到落实

国有大中型企业必须以国家的相关制度与政策作为管理与生产的规范，而非国有企业就在执行政策上有一定的灵活性，因为非国有企业具有一定的自主权。国有大中型企业相对处于被控制的地位，因为即使是法律及政策规定的权利也不能得到有效地落实。国家出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，其中有十四项涉及到国有大中型企业的经营自主权问题，据调查，这些自主权条文的落实程度仅达到不足74%。经营自主权不能完全落实的原因是：一是企业的留利不足，企业自身的资金较少。二是地方各级政府对于企业的限制过多，企业筹措资金是个难题，企业在融资方面渠道较少。

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2.4.3企业预算约束软化

企业没有自主经营的权力，也不能自负盈亏。在这种态势下，企业没有破产与倒闭的风险。政府是对企业负责的“托拉斯”，对于企业的各项责任必须全负，这样企业就不会适应市场的要求，因为缺乏竞争能力与缺乏危机意识。政府成了支撑他们发展与垫付亏损的责任人。多样性的变动对于预算没有造成硬性的规范与约束，反而是扩大了人为因素对于利润分配的作用。即使经营好的企业其留利也得不到相应的增长，经营差的企业的留利也未必太小。因为经营好的企业需要多上交，经营差的企业就要少上交。经营相当差的可以得到政府补贴。所以说，企业经营的优劣并不能决定其留利的多少，而是关系到价格、财税减免、政府补贴、物资的分配多少、税前的还贷及各种形式的讨价与还价。这样就造成了企业预算硬化程度的降低，企业负盈不负亏。

2.4.4用人制度和分配制度存在严重缺陷

国有大中型企业在用人制度与分配方面也存在着弊端。人员的流动性小，变化小，优秀的人才得不到有效的鼓励，人才的潜质得不到有效发挥。现有的人事制度对于企业领导层级的素质及领导力发挥，起着阻碍作用。企业的党政领导任免制度不健全，干部可以向上升迁，而不得下调。企业领导是“铁交椅”，阻碍了一些年富力强、德才兼备年轻干部的提升。从企业的分配制度来说，存在着干好干坏一个样的管理弊端，干多干少都是同等分配，还处在吃大锅饭的状态。这就导致了企业动力小，人员多，干劲小，工作效率低的严重问题。

2.4.5国有企业承担本应由政府承担的社会职能

国有企业资本的产权，企业对此没有自主权，都是由国家行政机关来行使。往往是政治目标大于经济目标，以政治目标代替经济目标。在政府为所有者的国有大中型企业，它们实现着双重的经济目标：一是政府要求国有企业与一切企业一样，要求降低产品的成本、要求盈利最多。二是政府要求国有大中型企业起到“外部形象的正向性”作用，也就是要求企业即使经济效益不大，但是要取得较大的社会效益，比如，城市的交通、城市市民饮水等设施。政府所要求企业的第二个要求，显然是属于社会公益性的目标。是政府应该提供给社会的公共职能。各国需要的国有企业是与此无关的。但是，即使政府革除了这样职能，还会有其它的公共职能的存在，如维护社会的稳定、对于失业者实行救济政策等等。尤其在中国现实生活中，政治目标往往是头等重要的目标。这样一来，国家大中型企业其实就成为上级政府行使政治权利与决定经济与生产走向的工具。企业是国家政府所有目标的任务的执行者，企业政治任务是第一位的，而企业的重要职能目

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标——取得较高的经济益，却被淡化甚至消失了。

2.5构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系的意义

构建负面清单管理体制下新型政府-企业关系的意义主要有：

第一，有助于激活市场主体的活力。随着科技进步，未来各种新的行业、新的领域会不断出现。在市场准入的正面清单模式下，市场主体能否进入，在很大程度上取决于政府的自由裁量。但在负面清单模式下，未来任何新的行业或领域都将对市场主体自动开放，因为其几乎不会出现在负面清单中，因而它将极大地促进经济的发展。

第二，能够增强市场开放的透明度。实行负面清单管理，哪些行业和领域开放，哪些被排除在外，市场主体能够一目了然。

第三，有助于推动政府职能转变。政府对市场的管理模式，我国现在实行的是正面清单管理模式，未来由“正面清单”向“负面清单”转变，必然要求政府在管理观念上由“法无授权不可为”向“法无禁止即可为”转变，而管理观念上的转变必然推动政府权力行使方式的转变，即对负面清单之外的事项，行政机关不能通过行政审批的方式进行管理，只能通过备案、执法检查、行政处罚等其他方式进行监督管理，维护市场秩序。由于负面清单是对原则的例外，这也就意味着通过行政审批的事前管理不再是常态，这将有利于深化行政审批制度改革，有利于政府简政放权，有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

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3.负面清单管理体制下政府行为的调整

3.1现行政府管理模式评述

随着中国社会主义制度的建立以及社会经济的发展，中国政府管理经过了几个发展阶段。分别为控制型、管制型还有治理型。第一种模式在当时政权还不够稳定的历史背景下出现的，在维稳中国各方面形势中起了很大用处。不过因为国内外形势发生转变，其被第二种模式即管制型的模式代替了。而这种模式在十一届三中全会后的二十年时间起着关键作用。不过因为新世纪经济全球化不断推进，信息社会化也不断深化，形势变得更加复杂。随着中国加入了WTO，市场经济也被更深层次激活，有关的行政管控体系也不断改进。再加上国内公共管理等领域的研究，这种模式也暴露出自身存在的一些问题。

因此，中国的管理模式必须过渡到全新的模式，即治理模式我国的行政管理模式经过不断改革，虽然已经取得了不错的成绩，但依然存在许多难以避免的问题，这些问题的形成因素是我国因历史、民情、观念等造成的，要从根本上解决行政管理中存在的诸多问题，必须对症下药，积极寻求解决对策与措施。 创新政府管理方法，首先要不断改进政府管理方法和技术，只有从根本上改进了政府的公共管理方法，才能在政府管理模式上得到创新。而新公共管理强调的是要把企业的管理方法和技术致胜到政府部门的管理当中去，可是，企业管理的方法和管理技术在政府管理上并不完全适应。因此，在寻求政府管理方法的创新过程中，可以适当地引用企业经营管理中所运用到的比较成熟的目标管理和先进的成本核算方法过来，并根据政府的实际情况来选择恰当的管理方法和技术，目的就是要提高政府管理的绩效。其次还可以利用信息技术，建立起政府行政管理信息系统，实现电子化政府。具体做法就是通过互连网络建立起信息沟通的渠道，充分地来为扁平化的政府组织结构提供有力的技术保障，让公共管理部门在信息传递和交流上做到畅通，实现高效办事。另外，在公共行政领域，政府的主要作用就是在遵循客观规律的前提下，对自发性的社会秩序给予相应的尊重和积极的引导，并不断发扬，尽全力建立起合理的秩序来。

3.2 负面清单管理体制实施的条件

当前，实施负面清单管理体制需要解决好三大问题：

首先，应使“负面清单”成为真正意义上的负面清单。以电信业为例，上海

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自贸区负面清单提出限制外方投资电信，但具体如何限制清单并未说明，在实践中很难操作。不仅如此，中国（上海）自由贸易试验区总体方案提出，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务与社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），目的是为了创造出有利于每个投资者平等准入的市场环境。方案还进一步提出了一个具体开放清单。在商贸服务领域，开放清单提出“在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须国务院批准同意。”从措辞上说，方案提出了一个“正面清单”。因此，如果要使得负面清单成为真正意义上的负面清单，不仅要对目前措辞含糊的部分有所澄清，还要将方案提出的“正面清单”与负面清单整合，为行业发展提供明确指引。

其次，这个清单也必须为以后将会有很大发展前景的新兴行业留下足够的空间。上海自贸区负面清单是依照《国民经济行业分类及代码》来得出的。不过由于一些新兴产业例如云计算产业、互联网金融产业还有物联网产业都不能通过此分类得到相应的种类，所以不在此列。虽然以上的新兴产业能够对我国经济产生一些有利的影响，例如能够增快经济的转型升级、优化产业结构，提高国内的经济创新性，提高社会服务能力等。但是它也会存在一些潜在的风险，因此需要该清单必须拥有对这些行业和业态进行调整的权利，因时制宜控制其发展趋势，才能达到实时优化清单的最终目标，并为负面清单推广至国际贸易、投资协定奠定基础。

最后，负面清单需要明确适时调整的条件与程序。即使在新兴行业与新兴业态未出现的情况下，由于形势的变化，负面清单可能也需要适时调整。这种适时调整有利于政策实现稳定、持续与可预期的调整，是负面清单未来优化需要注意的一个重要问题。

3.3负面清单管理体制下的政府行为调整

3.3.1强化政府宏观管理职能

第一，必须经过有关的产业政策还有发展规划来进行引导，这样才能让投资人清楚产业的投资是否受到政府扶持，是否是禁止投资或者是限制投资的。必须要把强制性的计划转化成引导性的，这样才能让投资人做出正确的决策。

第二，必须要通过正确的货币市场工具还有财税工具来对要大力推动的产业进行帮扶。而在这中间要注意几方面问题。首先，中国的银行业从专业性银行转型为综合性银行时，只注重金融机构的市场性质，而没有重视关注其也是国家进

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行宏观调控的一个工具，是有一定杠杆作用的。另外，现在国家采用进取的财税政策，必须注重和金融政策相配合。这样才不会出现财税政策和金融政策不匹配导致的问题。

第三，要加强汇率策略的多元化，动态调整外汇储备的总量和结构。这样才能避免过度对外贸易出现过大盈余或赤字，不会造成因外汇储备的增加过速导致“三驾马车”中的其他两方面投资和消费出现下降。

第四，必须要按照市场化的基础上建成完善的国民经济核算系统。因为精准、全面还有不掺杂主观的经济数据才是准确订制科学合理宏观调控策略的基础。因此，要注重有关数据不掺假，保证其真实。

第五，国家机关要实时剖析商品市场以及资本市场的信息，把其作为一个工作中的关键点来抓。这样才能让有关公司在经营时能够获得精准的信息，以规避市场风险。

3.3.2弱化政府微观管理职能

在计划经济时期，国家具有双层身份，既是管理者也是所有人。因为国家的定位导致了政府必须是全能型的。政府管控着经济活动中每一处最细微的地方，甚至包括最基层的经济单位。因为什么都被国家所控制，这样导致的结果只能是经济一滩死水，而其他能够用来调控社会经济生活的工具的功能都没发挥最大作用。而新的经济体制的建立，从根本上解决了只靠国家来管控社会经济的情况，市场变为了调控的主体，而国家只需要从宏观上进行管控。不过因为历史的原因和还有一些利益团体的诉求，这种变化不是彻底的。如果不彻底解决，就会限制国民经济的市场化进程。因此，在更深层次上弱化政府的微观管控机能必须提上日程。首先，要减弱国家管理资源的机能，这样才能从实质上转变国家包办一切的模式，还原市场本应有的职能。而对国家在一些领域中的审批、核准、管控、制约等权利必须要取消，弱化国家权力。再就是要减弱其对非宏观经济的干预。只有出现市场失灵的情况时，政府才能介入。

政府也要转换思路，要给企业自主经营的权力，剥离所有权和经营权的联系，这样企业才是一个真正独立的市场主体，能够拥有自主性，依照市场情况进行经营策略的调整。而对于国企来说，也应该分情况进行改革。如果是中小型企业或者是不涉及国家重点领域的企业，可以民进国退，通过市场化改革来逐步退出，最终彻底由市场主导。而对于国家控股的企业集团，也可以通过股权分置还有逐步降低所持股权来实施政企分开，最终厘清两者的关系。这样国家才能从一些领域中彻底抽身，转换职能，通过提供政策导向，优质社会服务来确保国家资产的安全，从原来的管理者过渡为服务者和监督者。

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3.3.3建立和完善以中介组织为主体的社会服务监督体系

社会中介组织是国家用来对社会进行监督管控的关键路径和渠道。国家可以通过其来强化管控的效能。而这些组织作为一个连接的渠道，能够使政府和市场互相连结，强化社会的自身管控职能。而且其能够受托来管理一些国家不方便直接干预的事情，使政府不用背负过多。

欧美发达国家政府组织精简的原因在于其中介组织数目大功能强，而且很多都是自律性组织。而我国政府职能转变后，有些管理职能必须由其来进行补充，不然会出现管理上的漏洞，社会秩序也会变得混乱。因此，要改革国家机构，必须大力发展这些中介组织，以此来实现政府职能的顺利转变。否则这项工作就难以真正开展，间接管控也不能实现。

要改变政府职能，最关键的就是要把权利下放到民间，发展非盈利性质的组织机构。而在权利十分集中的旧有经济系统下，政府对国家社会的方方面面都必须控制。因为社会本身的力量还不够，不足以对抗国家机构的扩张。而当前的市场经济制度最终能够培育出能够对抗国家机构扩张的一个自主型社会。不过，如果其本身的力量不够强大，不能够担负起自我管控的职能时，政府要转变职能就基本不可能完全实现。因此，社会要担负其自我管控的职能，只有当其自身完善后才有可能。所以，在国家转型的进程里，社会组织的发展壮大是机构改革的基础，也是源动力。扶持非政府社会组织加快发展，是政府职能转变的一个关键点。

3.3.4建立和完善在负面清单体制下需要的法律体系

市场经济是法制经济。十八大提出要建设法治国家。要让行政管理法制化成为可能，最关键就是必须有一整套体系完善可行的法律法规，这样政府才能合法的行使权利。要做到这一点，首先是要强化立法。中国在一些方面立法还有缺陷。因为有些法律制定的时间比较久，不适应社会发展进程，存在滞后性，法律体系中最基础的行政组织法、机构编制法这些关于政府机构本身的法律也还不完善。我国入世后，在面对怎样接受外资公司享受同等待遇、如何对国外有关金融组织建立和管控、怎样对外投资等这些问题时，必须尽快强化立法，通过法律的完善来避免出现真空地带。另外就是要梳理现有的法律法规。如果是跟不上新情况变化的，必须加以废止；如果是基本不匹配的要二次制订；如果是只有一部分不匹配的可以加以调整；对于那些存在矛盾的要进行归并；对太过于繁复不利于执行的要精简，这样才能跟上市场调整的节奏。再就是要解决立法进程中因为部门和地方为了追求自身利益最大化而出现的不良倾向，保证法律系统的独立性。

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3.3.5建立和完善面向所有劳动者的社会保障体系。

建成匹配市场经济的社会保障体系是政府职能转变时期必须承担的重任。国有经济的转型升级、国企的人员精简效率提升、国企改革后的职工去向、国企破产、并购，还有劳动力在各种经济形式、区域以及部门的流动，必须以完善的社会保障机制为后盾。而该机制的健全也是顺利运行混合经济的基石。如何尽快完善该机制需要处理好下面几个难题。

第一，随着国外企业的进入，国内的公司面临着更残酷的竞争。那些没有比较优势或者是科技落后、质差量少效益不佳的公司会被这浪潮所席卷。而原本在国企改革中问题很突出的职工去向问题也显得更加严重。因此要加大该体系的建设力度，完善养老、失业、医疗、工伤、生育五大保障体系，争取做到全覆盖。现在保障系统主要参保对象是城镇职工，其他领域的参保水平不够高。从经济所有制看，参保对象主要是国企、集体所有制公司，其他所有制形式的公司参保水平很低，而小微企业、个体工商户几乎没有参保的。对于事业单位养老保险也是才试水，没有全面铺开。通过十多年的发展，居民养老保险、失业保险还有医疗保险这几大险种已取得阶段性成果，具备了普及的条件。而目前的工作最关键的是要提速，加快将其普及到每一个劳动者。

第二，必须强化社会保障的法制化管控。社会保障要在法律框架内运行。要保障其顺利实施，必须加强监管执行力度，对不给雇员办理社保的公司给予严厉处罚，最严重的可以吊销其执照。现在最主要的问题是征缴比率不够高，而且一些地方的欠缴率很高，更是恶化了这一现象。可以通过以下二个途径来解决这一难题。首先，可以通过全国性的大统筹系统的设立，以盈余补不足，这种方式可以解决地方性难题；其次是通过社保组织、银行还有法院这几个部门的联动来对基础资金进行强制性征缴，保证应缴缴足，不断充足社保基金。再就是可以通过法律的完善来强化对社保资金的管理，确保资金保值增值。像社保基金入市、投资就必须有严格规定和限制，否则必会导致资金流失，降低保障安全性。由人力资源和社会保障部、财政部会同有关部门研究起草的《基本养老保险基金投资管理办法》已经提交国务院，颁布进入倒计时。届时，养老基金投资将以市场化、多元化、专业化为原则，在保证基金资产安全性和流动性的前提下，实现基金的保值增值，促进养老保险制度健康持续发展。

第三，要从根本上解决企业和机关事业单位社会保障机制双轨制的问题，建成一个全国统一的社会保障体系。因为在目前的市场条件下，劳动者的流动性不断增强，尤其是在入世后，流动范围也在逐步增大。劳动者在不同经济组织中的流动变得愈加普遍。而按照目前保障体系的双轨制已经不能适应这种新情况和出

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现的新问题。而且，还可以解决社会保障存在的不公平问题，做实社保基金，弥补资金缺口，增强保障能力。因此，必须建立一个面向所有劳动者的、统一的社会保障体系。当然，当前国家正在进行这项改革。

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