案例-从政府失灵到志愿失灵：希望工程的辉煌与危机

案例一 从政府失灵到志愿失灵：希望工程的辉煌与危机

（一） 内容梗概

1. 中国青少年基金会以及希望工程的产生

1989年3月，共青团中央发起成立中国青少年发展基金会（简称青基会），其性质是具有独立法人地位的全国性非营利团体。从青基会成立的背景来看，其官方色彩很浓，是一个典型的由政府牵头成立的非政治组织，经过十几年的发展，其官办色彩有所淡化。

青基会创立之时，中国社会正面临这样一种状况：社会对教育的期望值高而贫困地区基础教育弱，政府对教育投入不足而基础教育对财力物力又迫切需求，社会公众的公益和助学热情需要培植引导，由此，希望工程应运而生。1989年10月，，中国青少年基金会开始实施希望工程。宗旨是，根据政府关于多渠道筹集教育经费的方针，以民间的方式广泛动员海内外财力资源，建立希望工程基金，资助贫困地区的儿童继续学业，改善贫困地区的办学条件，促进贫困地区急促教育事业的发展。援建希望小学与资助贫困学生是希望工程实施的两大公益项目。

2. 希望工程的发展及辉煌

在希望工程实施的前八个年头里，经历了三个发展阶段：1989—1992年的宣传教育阶段、1993—1994年的蓬勃发展阶段和1995—1996年的巩固提高阶段。经过三个阶段的稳步健康发展，截至1996年底，全国希望工程累计接受国内外捐款9.78亿元，救助失学儿童154万人援建希望小学3634所。

在这几年中，希望工程举行过三次大规模的劝募活动：1992年的“百万爱心行动”、1994年的“1（家）+1助学行动”和1997年的“希望工程国内最后一轮劝募活动”。、

1992年的“百万爱心行动”采取了“一对一”模式，即通过青基会和全国希望工程实施机构的牵线搭桥，使捐赠者（个人或集体）与贫困地区的失学儿童结对挂钩，建立直接联系，实行定向资助直至其小学毕业。由于采取“一对一”的资助方式，在短短一年半的时间内，被资助的儿童数奇迹般的增加了50万人。

1994年，青基会依靠“国际家庭年”这个大背景，以发行希望工程明细片为契机，展开“1（家）+1助学行动”，突破了过去只是通过大众传媒的宣传和个别直接接受捐款的模式，以遍及全国数万个 邮电局（所）为报名点，为捐款人特别是要求结对资助的捐款人提供了一个参与希望工程的简单、快捷的渠道。这是希望工程市场化的一次大胆尝试。“1（家）+1助学行动”得到了全社会的积极响应，也是希望工程实施以来接受款数额最多、资助成果最显著的一年。全国和省级希望工程工作机构共接受海内外捐款1.8亿人民币，其中，仅青基会接受的捐款就超过了12万笔，是前四年捐款总笔数的4倍，捐款额达到了7091万，资助失学儿童46.6万人（累计已达到100万人），相当于前四年资助总数，建希望小学524所。 1999年是希望工程的第十年，十年来希望工程已成为20世纪90年代中国最具规模的和 影响的社会公益事业。截至1999年希望工程已经累计接受海内外捐款18.4亿元，这些钱使229万名失学儿童重返校园，建起了7800多所希望小学，被誉为“中国非营利公益组织品牌”。

3. 希望工程的危机 （1）“千万善款失踪”的清白之战。

1994年1月21日，香港《壹周刊》发表了一遍爆炸性的文章《千里追寻七千万下落，希望工程善款失踪》。在这篇五千余字的文章里，《壹周刊》记者屈颖研通过对吉林省向海乡向海小学和浙江省友谊乡沈塘小学的实地走访调查，报道了种种现象。诸如“数千万元不知去向”、“向贫农开刀”、“掠水”现象到处都有、“港人捐钱无资料”等。这些说法都是要告诉读者一个结论：香港人为希望工程的捐款“不清不楚”。在文章发表的5个月里，青基会收到的

海外捐款数额急剧下降，平均每月接受香港地区的捐款仅有十余万元，原先打算在香港推出的“1+1”助学计划被迫取消，一些海外募捐活动也被中止，如加拿大“希望基金会”、马来西亚 “榕联基金会”，均与1994年初突然取消原定的募捐计划，使相当数量的失学儿童重返校园的美好愿望破灭。为了证明希望工程的清白，青基会与《壹周刊》打了长达6年的官司。2000年，香港高等法院判定青基会胜诉，《壹周刊》赔偿青基金350万港币。

但这并不等于希望工程在实施过程中就没有问题，青基会的秘书长徐永光曾撰写文章对暴露出的问题予以说明，题目是《希望工程的八大隐患》。这八大隐患是：

体外循环，指一些机构和个人直接给乡、村捐款建校，并冠以希望小学之名，但是因用了希望工程的名义又没有希望工程管理机制的监督，加上社会腐败之风的侵扰，难免出问题，希望工程名称因此受损。

假名营私，即假冒希望工程之名骗取钱财，这是由于希望工程的名称权如何保护，还找不到一个好办法，也找不到合适的法律依据。

体制摩擦，指青基会经常面临尊重捐款人和服从领导之间的矛盾冲突，以及青基会统一的基金管理制度与地方党政领导肆意干扰之间的矛盾。 政策风险，中国有关基金会的立法很不健全，仅有不足千字的行政法规《基金管理办法》，后来出台的政策又与这个法规相抵触，而且没有一个由国家制定的财务规范。

管理疏忽，希望工程管理层次多，程序复杂，一笔捐款从捐款人到孩子手中要经过八个层次和国、省、地、县、乡、校六级，任何一环出现问题，都会出乱子，因此希望工程做得越大，贡献越大，风险也越大。 无端中伤，《壹周刊》无端诽谤希望工程的文章在海内外造成了极其恶劣的影响，香港和海外华人世界对希望工程的捐款急剧下降。

失准评判，这是指希望工程缺乏权威的中介评估机构，按照国际通用的规则来对其进行全面评估。 自取其咎，指由于人性的弱点和现实社会的影响，工作人员也会犯错误，因此加强他律，发挥社会监督作用，对希望工程保持纯洁性至关重要。 （2）挪用捐款的假信事件。

2001年底《南方周末》一篇名为《千里追踪希望工程假信》的报道，曝光了一名基层工作人员贪污希望工程善款事件。具体情况是，在四川省宣汉县，希望工程的实施机构—丰城区教办员工通过伪造被救助学生信件，挪用了社会一对一捐款的50多名贫困学生的希望工程捐助款。经调查确认后，这位员工收到了开除党籍、行政开除留用一年的处分。

对于此次事件，青基会也通过中央电视台“东方时空--时空连线”节目，就希望工程实施过程中存在的问题和困难，与捐助方、学校、政府、受助儿童父母等多方进行交流和讨论，并承诺青基会将不辜负社会各界的期望，从制度上防范服务风险，认真扎实的做好希望工程的管理检查工作。 （3）违规投资遗案。

2002年，香港《明报》发表一篇名为《希望工程违规投资》的文章，报道青基会涉嫌违反国家规定，挪用希望工程捐款违规投资，用于投资股票、房产及各项风险企业，不少投资项目以“回报少，效益低”告终此报道一出引起了香港和海内外媒体的广泛关注，甚至成为当年北京“两会”代表的话题。

针对各种指责，青基会及时的做出了澄清和反击，并发表了严正声明，从法律方面给出了相应解释。青基会在严正声明中引用了国务院1988年颁布的《青基会管理办法》和我国《捐赠法》的条文来否认违规投资，因为前者规定“基金会可以将资金存入金融机构收取利息，也可以购买债券、股票”；后者规定“公益性社会团体应当严格遵循国家的有关规 定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值”。

对于这回应，也有人提出不同意见，即中国人民银行已在1995年颁布了《关于进一步加强基金会管理的通知》，该通知明确规定：“基金会基金的保值及增值必须委托金融机构进行”，“基金会不得经营管理企业”。青基会负责人的一些做法可以说是直接违反了央行的通知。的确，对希望工程这样一个涉及金额巨大，而资金来源和去向都分散且复杂多样的公益机构来说，当其声誉受到怀疑和伤害的时候，仅靠一些笼统的原则性解释显然是不够的。面对社会的广泛质疑，青基会向国家审计署提出审计申请以证清白，但可惜时至今日，这份审计报告仍未公开。

2004年1月，由团中央主管的《中国青年报》发布了一则消息：“有关纪检部门对中国青基会进行了核查，核查工作是全面、严肃和细致的。经过核查，没有发现中国青基会负责人有腐败行为。”由此，事件暂时被平息。 （二）要点分析

政府失灵和志愿失灵理论为非营利组织的产生、发展，及其与政府之间互补关系的构建做出了最好的诠释。本案例通过20世纪八九十年代国内希望工程所取得的辉煌成就来说明非营利组织在矫治政府失灵过程中的作用，同时借助希望工程的三次危机事件来探讨非营利组织存在的志愿失灵问题，以及避免志愿失灵的现实路径选择。 1.政府失灵在基础教育领域的表现

受教育被视为公民的一项基本权利，各国政府将基础教育作为实现社会平等和发展的必要途径而纳入政府职能体系。因此，基础教育一般被作为公共产品来对待，政府是基础教育的责任主体。打在20世纪八九十年代的中国，基础教育领域基础设施匮乏和贫困家庭子女失学问题却成为政府失灵的一大表现。

中国在基础教育领域实施义务教育制度，政府通过公共财政提供基础教育资源，同时，在教育体制上实行分权制度，各级地方政府负担基础教育基础设施建设、办公经费、师资力量培养等方面的投资。但贫困地区政府财力物力贫乏，追求经济利益与基础教育投入便产生了矛盾，使得贫困地区基础教育设施建设和师资力量均严重不足，贫困家庭儿童失学、辍学问题也十分严重。由此来看，政府基础教育领域出现失灵的主要原因是在地方经济落后的背景下政府追求经济利益与社会公共利益之间的矛盾。政府拥有公权力建立在政府是社会公共利益代理人的基本假设基础上的，这一假设认为政府的行为是服务社会公共利益需求的，但根据公共选择理论，政府也是理性经济人，难以摆脱对经济利益的追逐，存在追求个人效益最大化的倾向，这种倾向会影响其公共政策的制定和选择，尤其是当追求经济利益和个人私利与社会公共利益产生矛盾时，其最终选择并非完全是以社会公共利益为先。

而以社会公共利益为宗旨的非营利组织可以弥补政府失灵的问题。20实际90年代，青基会希望工程在中国农村义务教育事业的发展上做出的巨大贡献就是最好的证明。 2. 青基会的志愿失灵

志愿失灵主要体现在以下三方面： （1）过度营利倾向。

过度营利化主要是指“公益社团违反国家有关规定，擅自从事带有营利性质的商业活动等非公益性行为”。虽然非营利原则并非是指非营利组织不能从事营利活动，但其过度营利活动则容易招致公益腐败问题的发生。对于青基会在2003年被媒体报道“涉嫌违反国家规定，挪用捐款投资股票、房产及各类风险企业，并招致巨大亏损”事件，虽经核查，没有发现青基会负责人有腐败行为，但在一定程度上也反映了以青基会为代表的一些国内非营利组织的营利行为缺乏规范和监督，存在过度营利倾向。 （2）低成效

赫兹琳杰曾指出非营利组织存在低成效的问题，即非营利组织不能圆满的完成组织使命。案例中的假信事件，就是青基会对捐助对象的信息缺乏有效的核实和监督，导致因信息不对

称而出现实施单位编造假信占用捐赠款，影响了青基会希望工程的成效。虽然假信是出自青基会发放捐款的实施单位，但也暴露了青基会在内部管理的问题，如缺乏必要的信息核查机制和监督反馈机制等，最终导致组织运行的低成效。 （3）官僚化倾向

萨拉蒙教授在描述志愿失灵时曾指出，非营利组织无法摆脱官僚制作风，那些控制非营利组织资源命脉的人拥有强大的发言权。往往根据自己或是资源提供者的偏好来决定提供什么样的服务。从国内的现实情况来看，这种官僚化作风主要表现在政府主管单位对非营利组织独立性的侵蚀，例如现有政府管理体制更习惯于通过信息控制来确保对社会整体局势的掌控力，从而对信息公开存有抵触情绪，在此影响下，非营利组织缺乏信息公开的动力，并在决策和行为方式上对政府主管单位存在依赖性。同时，传统的权力思维也使得一部分官办非营利组织更倾向于追逐准行政权力以获取运行资源，这都会导致非营利组织运行的官僚化倾向。案例中，有关青基会违规投资事件的调查报告一直未向社会公开，仅凭一则“经过核查，没有发现中国青基会负责人有腐败行为”的消息，不仅难以让公众完全信服，也凸显官办非营利组织行为方式的官僚化倾向，不利于组织活动的进一步开展。 国内非营利组织志愿失灵的原因主要可以归结为以下四方面： （1）经济人的逐利动机

经济人假设认为，人都是追求自身利益最大化的理性人。非营利组织内部也存在追求个人利益最大化的经济人，在自律不足和外部制度约束不严的情况下，难以抵制自我的逐利动机而出现偏离非营利组织公益宗旨的行为。 （2）体制和制度的缺陷。

一是双重管理体制限制了非营利组织的自立性和独立性。登记管理和业务主管部门共同负责的双重管理体制，使得业务主管单位可以以监管为借口干预和影响非营利组织的决策行为和日常活动，影响非营利组织的自主性和独立性，使其逐渐表现出对业务主管单位的依赖性，出现官僚化倾向。二是非营利组织税收管理制度不健全，在非营利组织应予以免税的商业活动认定上还未形成统一的认识，相应的税收优惠政策未能有效落实，对非营利组织商业行为的调节和引导作用未能有效发挥，致使开展非营利活动的动力不足。 （3）外部监督不力。

在政府监管方面，由于双重管理制度“重准入，轻监管”，并分散了业务主管单位和登记管理部门的监管责任，因此政府行政部门对非营利组织的日常监管不严。在社会监督方面，由于缺乏信息公开和透明机制，社会监督缺乏信息基础。在行业自律方面，缺乏第三方评估机制、严格的自律规范和惩戒机制，监督与控制的缺位或者不到位，直接影响非营利组织的运行成效。

（4）内部治理结构不完善。

国内非营利组织内部治理结构存在不规范的情况，在理事会治理方面，存在理事会职能界定及其和业务主管单位关系不清等问题；在监事会方面，存在缺少监事会，或是监事被虚化、弱化等问题。这些问题的存在，使得民主决策机制和民主决策机制未能有效发挥，组织内部的过度营利倾向和因内部管理不善造成的低成效问题难以得到有效解决。 3弥补志愿失灵的对策

（1）改革双重管理体制，变行政管制为资源引导。

双重管理体制对非营利组织合法性和独立性的限制作用已引起政府管理部门的重视，一些地方已经开始探索非营利组织一元管理体制，取消业务主管单位对非营利组织的监管和控制，实行民政部门备案制，以保障非营利组织的自主性和灵活性，避免非营利组织官僚化倾向。除此之外，政府还应完善非营利组织税收优惠制度，对非营利组织可以享受免税的商业活动范围进行明确规定，对于存在过度营利行为的非营利组织则取消其免税资格并课以重税，

从而加强税收制度对非营利组织行为的调节和引导作用。

（2）构建政府监管、社会监督和行业自律的多元化监督体制。

在政府监督方面，应该改变“重准入，轻监督”的管理思路，实行“宽进严管”，加强对非营利组织行为的监督及其违法行为的惩戒力度。在社会监督方面，建立非营利组织信息披露制度，要去非营利组织将其资金运作情况、组织活动、组织变动等信息及时、准确、完整、真实的向政府、捐赠者和社会公众公开，同时，保障社会公众对非营利组织运作信息的索取权及质询权，以便于社会公众的监督。在行业自律方面，推动非营利组织成立同行业自律组织，建立第三方独立评估机制，形成非营利组织自我管理，自我发展和自我约束机制。最终，通过政府监管、公众监督和行业自律机制的共同作用，约束非营利组织的逐利动机和过度营利倾向，形成非营利组织优胜劣汰的良性发展环境。

（3）完善以理事会为核心的内部治理机制，规范内部管理。

理事会是非营利组织内部治理结构的核心承担着非营利组织重大事项决策、管理者任命和监督、风险控制等重大职能。一个完善的理事会是非营利组织民主性、透明度和公信力的标志，也是非营利组织提高决策效果，减少决策失误和内部人控制等风险的关键。因此，非营利组织需要建立健全理事会制度，理事和理事长应通过选举产生，理事会规模需要适度，根据我国《基金会管理条例》规定，理事会理事为5—25人；理事会成员结构需注重多元化和专业化，应包含员工代表，出资人，受助者代表，社会公众等利益相关者以及具备财务、法律、经济管理、社会工作等相关专业知识的人员；理事会和秘书长职责需要界定清晰，避免决策层和执行层的职责冲突；理事会决策机制应公开透明等。除此之外，非营利组织还需要设立监事会，并保障监事对组织财务信息检查以及对理事会质疑和建议的权力，通过权力制衡加强内部控制和监督。

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