公务用车制度改革研究

山东大学硕士学位论文

公务用车制度改革研究

目 录

摘 要 ............................................................. 3 Abstract ........................................................... 5 1．公务用车制度基本理论 ............................................ 7 1．1公务用车制度的概念 ............................................. 7 1.1.1、含义 ........................................................ 7 1.1.2基本特征 ...................................................... 8 1.2在行政法视域下进行理论探讨的必要性 ............................. 8 1.2.1公务用车制度具有明显的公法属性 ............................... 8 1.2.2公务用车制度的存续价值 ........................................ 9 1.2.3公务用车制度的法治价值 ........................................ 9 2.公务用车制度的历史与现状 ......................................... 9 2.1公务用车制度的变迁 .............................................. 9 2.1.1公务用车管理权限下放阶段（1982-1992 年） .................... 10 2.1.2规范公务用车管理阶段（1993-2009 年） ........................ 10 2.1.3公务用车问题专项治理阶段（2010 年-2012年） .................. 11 2.1.4公务用车制度改革阶段（2013 年以后） ......................... 12 2.2运动式治理的制度逻辑 ........................................... 12 2.3现行公务用车制度的基本架构 .................................... 13 2.3.1公务用车配置体制 ............................................. 13 2.3.2公务用车管理体制 ............................................. 14 2.3.3公务用车经费体制 ............................................. 14 2.3.4公务用车规范体制 ............................................. 15

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2.4各地车改试点模式与分析 ......................................... 15 2.4.1货币化模式 ................................................... 15 2.4.2集约化模式 ................................................... 16 2.4.3规范化管理模式 ............................................... 16 3.公务用车制度与改革的问题分析 .................................... 17 3.1现行公务用车制度中存在的问题 .................................. 17 3.1.1公务用车制度的合法性存在缺陷 ................................ 18 3.1.2公共资源配置失衡 ............................................. 18 3.1.3公权力体制内部管理问题 ....................................... 19 3.2我国公务用车制度弊端的原因分析 ................................ 20 3.2.1公务用车制度具有一定的滞后性 ................................ 20 3.2.2“官本位”思想和特权意识的影响 ............................... 21 3.2.3相关法律法规不健全，缺乏有效的监督机制 ...................... 21 3.3我国公务用车制度改革滞后的原因分析 ............................ 21 3.3.1缺乏行政决策依据 ............................................. 22 3.3.2既得利益集团的阻碍 ........................................... 22 3.3.3公务用车财政管理体制不完善 .................................. 23 4.域外公务用车制度情况 ............................................ 23 4.1德国 ........................................................... 23 4.2美国 ........................................................... 24 4.3新加坡 ......................................................... 24 4.4日本 ........................................................... 25 5.公务用车制度改革的对策建议 ...................................... 26 5.1构建合理的决策体制 ............................................. 26 5.2加快公务用车的法制化进程 ....................................... 27 5.2.1建立公务用车法律制度体系，提高立法等级 ...................... 27 5.2.2完善责任追究机制 ............................................. 28 5.2.3探索公益诉讼渠道 ............................................. 28 5.3规制公务用车立法的一元化路径 .................................. 29 5.3.1确立公车立法的一体主义 ....................................... 29 5.3.2强调公务用车立法的上位法效力 ................................ 29 — 2 —

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5.4因地制宜，分层次逐步推进公务用车制度改革 ...................... 30 5.5公务用车制度改革的技术性探索 .................................. 31 5.5.1建立网格化管理体系和扁平化组织结构 .......................... 31 5.5.2开展公务用车产权、财权改革 .................................. 31 5.5.3推进政务公开和车辆信息公开 .................................. 32 参考文献 .......................................................... 33 致 谢 ............................................................ 35

摘 要

公务用车，是指各级党政机关、企事业单位及社会团体通过国家财政配备的，用于公务活动需求、提高办事效率的各种车辆的总称。我国现行公务用车制度是计划经济时期的产物，采取单位所有、编制管理、标准控制、按需配给模式，具有实物配给制、等级制和多元化的特征，这一制度的本意是规范公务用车秩序，提高政府的行政效率，使其更好地为人民服务，也在不同时期对保障公务活动、提高工作效率发挥过重要的作用。然而,随着经济社会的快速发展，传统公务用车制度弊端日益凸显，产生了一系列的问题，比如公车私用、超编制超标准配备使用公车、使用效率低下、费用过高等，引发了社会的广泛争议和不满。为解决公务用车配备使用中出现的问题，我国从80年代就开展公务用车改革探索，许多地方也实施一些车改试点，虽然取得了一定的经验成果，但纵观全国来看，公车改革大都是改改停停、步履维艰，并没有达到预期的效果，尤其是缺乏公务用车立法保障。2013年，中共中央、国务院发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，提出改革公务用车实物配给方式，取消一般公务用车，适度发放公务交通补贴；2014年政府工作报告也明确提出年内开展相关改革，使得公务用车制度改革再次成为了社会关注的焦点和热点。

本文拟从行政法角度我国公务用车配备管理体制的历史与现状进行分析，并对几种比较成熟的公务用车制度改革模式进行比对，从理论和实践两方面论证了开展公务用车制度改革的必要性和法制化路径，并结合国外公务用车制度

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情况，从法律角度对公车改革相关理论及制度的完善提出一些见解。全文共分为五个部分：

第一部分是公务用车制度基本理论。首先，阐述了公务用车及公务用车制度的含义；其次，介绍其基本特征；然后，通过对公务用车制度的属性分析和价值判断，论证了在行政法视域下对公务用车制度改革进行理论探讨的必要性。

第二部分是公务用车制度的历史与现状。首先，阐述了公务用车制度的变迁；其次，分析了公务用车制度变迁历史上多采取运动式治理模式的制度逻辑，并梳理了运动式治理模式与常规治理的关系；再次，从公务用车配置体制、管理体制、经费体制、规范体制等方面，介绍了我国现行公务用车制度的基本架构；最后，对三种比较成熟的车改模式进行介绍和比对分析，得出了三种车改模式可以融合共存，分不同阶段实施的结论。

第三部分是公务用车制度与改革的问题分析。首先，对现行公务用车制度中存在的问题进行了分析，主要是从制度的合法性审查、公共资源配置、体制内部管理问题等三个方面进行阐述；其次，针对以上问题，对我国公务用车制度弊端的原因进行了分析，主要从制度源起、思想根源、立法建制等方面进行探讨；最后，对我国公务用车制度改革滞后的原因进行了分析，主要是缺乏行政决策依据、既得利益集体的阻碍、公务用车财政体制不完善。

第四部分是域外公务用车制度情况。这部分主要交代了国外公务用车制度建立和执行情况。选取了德国、美国、新加坡、日本等4个比较有典型意义的国家依次分析，重点从车辆配备、购置、使用和法制建设情况进行介绍，最后对各国公务用车的先进经验和执行情况进行了简单分析。

第五部分是公务用车制度改革的对策建议。首先，从改革的外部环境和内部条件两个方面进行了分析，认为我国公务用车制度改革的时机已经成熟。然后，针对上文所论述的问题，从构建合理决策体制、加快法制化进程、规制立法一元化路径、分步改革、技术性实务等几个方面，对我国公务用车改革提出了相应建议。

关键词: 公务用车 改革 货币化

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Abstract

Official cars, refers to the party and government organs at all levels, enterprises and institutions and social groups through the National Treasury is equipped with various vehicles used for public activities, general demand, improve work efficiency. China's current public transport system is the product of the planned economy period, take all units, organization management, standard control, on-demand rationing model, has a real rationing, hierarchy and the characteristic of diversification, the establishment of this system is intended to regulate public transport order, improve the administrative efficiency of the government, and make it better for the people service, also in the security business activities in different period of time, improve work efficiency played an important role. However, with the rapid economic and social development, especially in the big background of socialist market economy system has been established, the traditional public transport system has become increasingly prominent, resulting in a series of problems, such as the use the government cars for private purposes, super prepared super standard with the use of the bus, low efficiency, high cost, raises social controversy and discontent. To solve the problems in the use of official vehicles equipped with, our country from the 80's to carry out official car reform, many places also implement some reform pilot, although the experience gained certain achievements, but all over the country to see the bus stop, Bu Lvwei reform is mostly change hard, did not achieve the desired results, especially the lack of legislation security official car. In 2013, the CPC Central Committee, the State Council issued \waste regulations\put forward the reform of GPVS ration, cancel the general public transport, appropriate subsidies public traffic. The reform of official vehicle using system once again become the focus of social concern and hot.

In this paper the history and the present situation from the perspective of administrative law in China's official car with the management system are analyzed, and several other official vehicle using system more mature mode of reform, from

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two aspects of theory and practice to promote the reform of official vehicle using system demonstrates the necessity and the legalization path, and with the foreign official vehicle using system, from legal system related theory and system reform and puts forward some opinions on the bus. The full text is divided into five parts: The first part is the basic theory of public transport system. First of all, the official car and public transport system of meaning; secondly, introduces its basic characteristics; then, based on the analysis of the properties and value judgment of the public transport system, proves the necessity of the reform of official vehicle using system in administrative law perspective.

The second part is the history and current situation of public transport system. First of all, the changes of system of car used for official business; secondly, analyzes the institutional logic of official vehicle using system change history to campaign style governance model, and sort out the relationship of official cars campaign style governance model and conventional treatment; again, from the official car configuration system, management system, funding system, standard system, introduces the the basic framework of China's current official vehicle using system; finally, are analyzed and compared to the three mature reform, obtained three kinds of reform can be fused to coexist, different phase of implementation of the conclusion.

The third part is the analysis of public transport system and the question of reform. First of all, the existing public transport system in the analysis of issues, mainly from the three aspects of institutional legitimacy review, the allocation of public resources, system of internal management problems; secondly, in view of the above problems, to our country official vehicle using system reason to carry on the analysis, mainly discusses system the origin, thought origin, legislation system; finally, the causes of the reform of China's public transport system has been analyzed, mainly is the lack of administrative decision-making, vested interest, collective hinder official car imperfect financial system.

The fourth part is the extraterritorial official vehicle using system. This part mainly introduces the foreign official vehicle using system establishment and implementation. Selected Germany, American, Singapore, Japan and other 4 — 6 —

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countries are more typical analysis, mainly from vehicles, purchase, use and legal system construction are introduced, finally the official car of advanced experience and the implementation of a simple analysis.

The fifth part is the suggestion on the reform of official vehicle using system. First, has carried on the analysis from two aspects in the reform of the external environment and internal conditions, that the reform of China's public transport system is ripe. Then, in view of the reasons mentioned, from the construction of reasonable decision-making system, to accelerate the process of legalization, regulation legislation, reform path step by step, unified technical practice and so on, the corresponding suggestions on China's official car reform put forward.

Key words: Official cars Reform Monetary

1．公务用车制度基本理论

1．1公务用车制度的概念

1.1.1、含义

“公车”即“官车”，《周礼·春官·巾车》曰：“巾车掌公车之政令”，郑玄注：“公，犹官也”。“公车”，在当代特指“公务用车”。公务用车，是指各级党政机关、企事业单位及社会团体通过国家财政配备的，用于公务活动需求、提高办事效率的各种车辆的总称。主要分为领导干部固定用车、一般公务用车和执法执勤车辆三大类1。

公务用车制度，是指关于管理公务用车及其主体的相关制度及规范性文件的总称。我国目前还没有专门规范公务用车的法律法规，主要散存于各级政府及部门颁布的法规、规章等规范性法律文件中。这一制度确立的本意在于规范公务用车秩序，提高政府的行政效率，使其更好地为人民服务。然而随着经济 1

中央公务用车问题专项治理工作领导小组 《党政机关公务用车问题专项治理工作政策解答（一）》（中车治办〔2011〕3号）

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社会的快速发展，现行公务用车制度的弊端也日益明显，出现了如公车私用、超编制超标准配备使用公车、使用效率低下、费用过高等问题。 1.1.2基本特征

我国现行公务用车制度是计划经济时期延续下来的，采取单位所有、编制管理、标准控制、按需配给的模式，具有以下基本特征：

实物配给制的特征2。实物配给制是社会主义国家在战时或者物资匮乏条件下实行的一种经济体制，即实行免费供给生活必需品的分配制度。 就现行公务用车制度来说，实物配给制特征主要体现为：公务用车使用主体为高级领导干部和政府工作人员，公务用车的所有权归于党政机关，政府根据单位机构编制、职能和领导职数下达车辆编制和配置标准计划，公务用车发生的全部费用由国家财政资金支付，使用者无偿使用。

等级制的特征。根据《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔2011〕2 号）中的配备标准，正部级干部配备专车，标准为排气量2.5（含2.5）升以下，价格35万元以内；副部级（含）以下领导干部不配备专车，副部级领导干部公务用车为相对固定工作用车，标准为排气量2.0（含2.0）升以下，价格30万元以内；一般公务用车标准为排气量1.8（含1.8）升以下，价格18万元以内。可以看出，我国现行公务用车制度基本是按照级别划分公务用车配备标准，具有十分鲜明的等级制特征。

多元化的特征。由于我国各地区经济社会发展不平衡，各地公务用车管理环境差异较大，在中央统一的公务用车制度基础上，各地区根据实际情况采取的车辆管理手段和措施也不尽相同，比如有的沿海发达地区采用货币化改革模式，有的地区采用车辆集中统管模式等。

1.2在行政法视域下进行理论探讨的必要性

1.2.1公务用车制度具有明显的公法属性

公务用车制度在制度设计上，旨在规范政府行政秩序，推进公共资源的合理配置。公务用车以政府为责任主体，目的在于调整公权力内部之间的资源配 2

余 强 《我国公务用车中的问题与对策分析》 青岛：中国海洋大学硕士学位论文，2009年。

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置，具有强烈的公法特征，本质是一种公法关系。目前我国公法体系出现结构性失衡，其突出表现在于公共行政的强制性色彩太浓，而对公权力内部资源配置的规制缺失3。这就要求我们对国家治理机制进行一些结构性调整，理顺国家与社会、权利与权利、政府与市场之间的关系，并进一步加强对公权力内部的有效规制。公务用车制度改革正是其中重要的一个环节。 1.2.2公务用车制度的存续价值

公务用车制度的出发点在于规范公务用车秩序，保障政府工作人员的公务活动需求，提高办事效率。虽然在近年来，由于管理方面的缺失，公务用车出现了一些为人诟病的问题，但是从功能上来讲，公务用车在社会管理、公务活动中具有不可替代的价值和作用。现行公车制度为公共部门的正常运转和高效工作提供了保障，尤其在交通设备不完善的边远地区，公务用车更是突显了其快速、高效的优势。同时，一些特殊公务用车，如公安机关、审判机关、国家安全机关的执法执勤车辆，医护车辆、消防车辆、环卫车辆、工程建设车辆，军队特种车辆，抢险救灾车辆，应急指挥车辆等在我们的社会生活中发挥着重要作用，为社会正常运转提供了有效地保障。 1.2.3公务用车制度的法治价值

在现代市场经济社会中，用来调整“熟人社会”的非正式制度规范显然形同虚设（多年的公车实践也证明了这一点），在诸多调整手段之中，法律手段因其国家强制力的背书而具有普适性、规范性、强制性的特点，成为“陌生人”社会中最重要最有效的调整器。依法治国首先要“依法行政”。通过公务用车制度立法对其权力予以层级限制，对其责任主体予以法律授权，对其实施程序予以明确规定，顺应了依法行政的要求4。

2.公务用车制度的历史与现状

2.1公务用车制度的变迁

我国现行的公务用车制度起源于计划经济时期，当时基于有利开展公务活 34

胡建淼 《行政法学》，北京：法律出版社，2003版。

闫国智 《行政法与行政诉讼法》 济南：山东大学出版社2002版。

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动、提高办事效率的考虑，在社会经济不发达、小汽车比较少的情况下，为高级领导干部配备了相关车辆。在制度建立方面，中共中央、国务院1979年颁布的《关于高级干部生活待遇的若干规定》（中发〔1979〕83号）最早对公务用车配备、使用作出了明确规定，其中第四条第一款规定：“部长以上干部，每人配备专车一辆。临时需要增加的车辆，由有关单位派车。常务副部长、外事和公安部门副部长及65岁以上的年老体弱的副部长，根据工作需要，每人可配备专车一辆。其他副部长一般不配备专车，由所在单位根据需要，保证用车。家属子女单独外出不供车，因特殊情况必须用车的，按乘坐里程收费。”

改革开放以后，随着经济社会的发展和行政管理体制的改革，公务用车越来越多地参与到一般性公务活动之中，党政机关公车的整体数量也越来越庞大，为规范公务用车秩序，中央不断根据实际情况修订完善公务用车制度、标准和相关流程，但其整体制度框架并未发生实质性变化。总结起来，我国改革开放以来公务用车制度的变迁，按照时间先后可以大致划分为三个阶段： 2.1.1公务用车管理权限下放阶段（1982-1992 年）

1982 年开始，伴随着改革开放的不断深入，为适应社会发展需要，国家开展了机关后勤体制改革，对公务用车制度也进行了相应的调整，逐步将公务用车管理权限下放5。规定中央国家机关各部门和各省市（区）可以根据各自实际，在编制范围内自主决定配备标准。管理权限下放后，各地的自主权更大，虽然在一定意义上提高了公务用车制度的针对性和实效性，但是在具体实践中出现了超标准配备公务用车，大量购买进口豪华车，盲目追求排量、档次和豪华装饰等现象，尤其在一些经济发达地区，公务用车数量急剧扩大，造成了一定的负面影响。

2.1.2规范公务用车管理阶段（1993-2009 年）

针对公务用车管理权限下放出现的问题，国家明显加强了对公务用车配置、使用方面的管控措施。1993年，中央机构编制委员会和国务院机关事务管理局颁布了《国务院各部门后勤机构改革实施意见》（中编办发〔1993〕33号），明确了党政机关公务用车管理机构、职能、管理体制等，为我国公务用车制度的 5

张文娟 《车轮下的变迁—公务车的六十年巨变》 北京：《中国政府采购》， 2009年第12期。

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规范化发展指明了道路。1994 年，国管局颁布了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》（中办发〔1994〕14号），对公务用车数量及配备标准作了明确规定，并对进口轿车的使用进行限制。1999 年，中共中央办公厅、国务院办公厅制发《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》（中办发〔1999〕5号），在原来的基础上增加对副部级以下干部用车标准的规范，并提出公务用车要公开竞价、统一购置，首次对采购公务用车的标准作了限制，对各个级别配备车辆的标准做了价格方面进行了限定，大量购买进口豪华车，盲目追求排量、档次和豪华装饰等现象得到了遏制。2004 年，国务院机关事务管理局制定了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》（中办发〔2004〕120号），明确规定了国家机关在公务用车编制、报废年限、采购更新等方面的标准，限制了公务用车的规模，有效控制了国家机关频繁换车的局面。2008年，国管局、中共中央直属机关事务管理局联合发布了《关于中央和国家机关进一步加强节油节电工作和深入开展全民节能行动具体措施的通知》（国管办〔2008〕293号）,进一步降低了配备公务用车的标准，并在全国范围内开展了超编超标车辆的清理处置工作6。这一阶段的公务用车思路主要是规范车辆管理，建立了全国性的公务用车制度规范，公务用车配置、使用得到了有效的规制，购买奢华公务车、频繁换车的不良行为得到了一定程度的遏制，公务用车泛滥的情况得到进一步改善，大规模公务用车制度改革的条件日趋成熟。但是，在规范公务用车制度的同时，出现了公务用车制度执行力度逐级衰减、地方规定与中央要求不一致、公务用车总数越改越多的情况。

2.1.3公务用车问题专项治理阶段（2010年-2012年）

随着经济发展，公务用车的数量呈现爆炸式增长，超编制、超标准配车现象普遍存在，公车私用现象泛滥，财政负担沉重，同时滋生了一些特权意识和奢靡之风，越来越引发了社会的关注。2010 年，国务院出台了《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》（国发〔2010〕15号），要求推进中央国家机关公务用车制度改革，明确了车改的方向和道路。2011年，我国首次将“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”的内容写入《政府工作报告》中。2011年4月，国家出台《关于开展党政机关公务用车问题专项治理工作的实 6

梅德平 《公务用车制度改革透析》 北京：《行政与法》，1999年第1期。

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施意见》（厅字〔2011〕6号），由中纪委牵头，国管局、财政部、公安部等多部委联合，在全国党政机关及直属事业单位范围内开展了公务用车问题专项治理工作。

在制度架构方面，这次公车治理工作并没有打破现行公务用车制度框架，而是继续延续了规范公车管理的基本思路，只是在管理方面更为规范和严格。比如，先后出台了《省部级干部公务用车配备使用管理办法》（厅字〔2011〕1号）、《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔2011〕2号）、《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》和《党政机关公务用车预算决算管理办法》（财行〔2011〕9号），对公务用车编制、配备、采购、处置等各个环节进行了一系列改革，这些政策规定成为了这一阶段公车治理的基本依据和标准。

在具体执行方面，这次公车治理工作的特点在于开展了严格的公务用车清理活动，据中央公务用车治理工作领导小组统计，截止2012年6月，共压缩中央和国家本级机关一般公务用车编制35%，清理出违规公务用车19.36万辆。公务用车清理工作取得了比较显著的成绩7。 2.1.4公务用车制度改革阶段（2013 年以后）

基于上述三个阶段的有益探索， 2013年11月，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，其中明确规定：“坚持社会化、市场化方向改革公务用车制度，改革公务用车实物配给方式，取消一般公务用车，保留必要的执法执勤、机要通信、应急和特种专业技术用车及按规定配备的其他车辆，普通公务出行实行社会化提供，适度发放公务交通补贴。”；2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出年内启动公务用车制度改革。就此，我国的公务用车制度进入了一个彻底变革的新阶段。

2.2运动式治理的制度逻辑

从上述对公务用车制度变迁的考证中我们可以看出，历次公务用车改革基本都是集中的、强制性的、自上而下和政治动员性的治理模式，也就是所谓的运动式治理。究其根源，主要是由我国的现行体制决定的。我国政府组织结构 7

郭建昌 《在全省党政机关违规公务用车处置会议上的讲话》。

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具有等级制的特征，即从中央到乡镇共有五级政府机构，上下级政府之间等级森严，各级政府都是下管一级，形成了层层向下约束，又层层向上负责的行政机制。也就是说，中央政府其实无法形成直接的中央集权治理8，比如中央政府要对某县级政府进行规制，按照正常程序，必须经省级政府传达，再由该县的上一级政府具体处理。在这一层层约束的常规治理机制中，经过几十年的体制修补、增订，往往出现治理层次繁杂、信息传递不畅、行政效率低下等情况，而地方政府往往在这一个过程中形成了自身的运转节奏和轨迹，正常的治理机制不足以抵消其规避风险、政策投机等官僚行为，对地区和部门的惯性和惰性也难以约束。在这种情况下，运动式治理机制就成为了国家的一种非常规但十分有效的治理武器。在公务用车行政机制出现问题而自身又无法修复甚至抵制修复努力时，中央政府通过运动式治理来打破官僚机制的惯性过程，对这一行政机制进行重塑和规范，试图将其纳入正常的治理轨道，而这种努力往往是必要而有效的。当然，我国中央集权的政治体制和一元化的法律体系为运动式治理提供了合法性基础，而向上负责制的行政结构，为高度动员提供了组织基础，行政官僚集团中趋利避害和尊崇权威的自然选择成为运动式治理的重要动力和实现保证9。因此，我们对公务用车乃其他行政体制的至运动式治理做出评价的时候，不应停留于其治理的形式要件，更应探讨其实质意义，进而将公务用车运动式治理作为常规行政行为的一个有益的补充10。

2.3现行公务用车制度的基本架构

2.3.1公务用车配置体制

党政机关公务用车实行编制管理。车辆编制根据人员编制、领导职数和工作需要等因素确定。按照现行编制核定标准，在职厅局级干部工作用车按照单位厅局级干部职数减1的标准核定编制；一般公务用车按每20人1辆核定编制，不足20人的也可按1辆核定。承担抢险救灾及重要接待任务等有关部门，经省级公务用车主管部门批准，报省纪检监察机关备案后，可视情况增配，但配备数量不超过部门车辆编制总数的10%；执法执勤用车编制由财政部门会同公安、 89

邓志伟 《变革社会中的政治稳定》 上海：上海人民出版社，1997版。

周建国、靳亮亮 《基于公共选择理论视野的政府自利性研究》 南京：《江海学刊》，2007年第4期。 10

祝灵君、聂进 《公共性与自利性：一种政府分析的再思考》 北京：《社会科学研究》，2002年第2期。

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国家安全、司法和纪检监察及其他行政执法机关主管部门，根据车辆保障装备标准和工作需要决定。

现行公务用车的配备标准为，一般公务用车配备排气量1.8 升（含）以下、价格18 万元以内的轿车，其中机要通信用车配备排气量1.6 升（含）以下、价格12 万元以内的轿车；执法执勤用车除涉及国家安全、侦查办案、应急救援、警卫和特殊地理环境等因素外，依照一般公务车标准配备；党政机关原则上不配备越野车，确因地理环境和工作性质特殊的，需经公务用车主管部门审批后，报省级纪检监察机关备案。越野车、旅行车由服务中心集中管理，统一调度，不得作为领导干部固定用车。 2.3.2公务用车管理体制

党政机关公务用车实行分级管理。党政机关公务用车主管部门负责本级党政机关公务用车管理工作，指导监督下级党政机关公务用车管理工作。同时，要求公务用车集中管理，统一调度，严禁分散管理使用；建立公务用车使用登记和公示制度，登记和公示用车时间、事由、地点、里程、油耗、费用等信息；在日常管理中，公务用车严格实行回单位停放制度，节假日期间除特殊工作需要外应当封存停驶；实行公务用车保险、维修、加油政府集中采购和定点保险、定点维修、定点加油制度，健全公务用车油耗、运行费用单车核算和节奖超罚制度。

2.3.3公务用车经费体制

车辆购置方面，公务用车使用年限超过八年的可以更新；达到更新年限仍能继续使用的，应当继续使用；不得因领导干部提职、调任等原因提前更新。车辆购置一般由所在单位事先提出，由本级财政部门会同车辆主管部门协商根据年度使用公务车配备更新计划，纳入财政预算，统筹安排购置经费；国管局、中直管理局牵头，定期发布《党政机关公务用车选用车型目录》，公务用车主管部门根据公务用车选用车型目录和年度配备更新计划，统一按照《中华人民共和国政府采购法》等有关规定组织实施公务用车采购。

车辆经费开支方面，一般纳入年度财政预算管理，由同级财政部门按照公务用车编制和本单位性质测算年度公务用车费用，拨付相关单位包干使用。

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2.3.4公务用车规范体制

我国当前还没有专门规范公务用车的法律，公务用车的相关规定存在于政府颁布的法规、规章及规范性文件中。就现行公务用车规章制度来看，规定比较全面的是中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔2011〕2号），其中对公务用车的管理体制、编制配置、使用管理、运行监督等进行了明确规范。但是对于公务用车违规情况规定比较模糊，也没有强制性的惩罚措施，缺乏刚性约束机制。各地方公务用车规范，一般都是参照《党政机关公务用车配备使用管理办法》出台地方性规章，其内容基本与中央相关法规一致，但执行规定方面更为模糊。

2.4各地车改试点模式与分析

从上世纪九十年代开始，各地对公务用车制度改革进行了积极探索，全国先后有20多个省市试点进行了公车改革。这种大规模、多层次的公务用车制度改革实践，为我们公务用车制度改革研究提供了重要的参考依据。各地也形成了一些较为成熟、普遍的车改模式，大体可以归纳为三种，即货币化模式、集约化模式、规范化管理模式，且三种公车改革模式各有利弊。 2.4.1货币化模式

这种模式的当今世界大多数国家通行的模式，也是目前我国各地采用最多、争议较大的车改模式，其基本做法是：取消一般公务用车，仅保留少量必备的公务用车和执法执勤车辆；定额发放交通费用补贴，相关工作人员需一般公务用车时，通过公共交通或公车服务中心等方式自行解决；取消的公务用车实行公开拍卖。交通补贴的方式主要有三种，一是实行费用包干，以现金形式发放，超支不补，节余归己；二是补贴费用由单位集中管理，凭票报销，超支不补，节余转入下年度使用或按一定比例奖励给个人；三是直接发放交通卡，保证专款专用。

例如，2004年，山东威海市在全国率先推行公务用车货币化改革，收缴市级机关全部公务用车427辆，并将其中的289辆公开拍卖；车改单位工作人员 11

11

林玉、王嵩 《全国各地破题“公务用车改革”》 北京：《经济参考报》，2003年8月14日。

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按照级别每月领取200月至2400元不等的交通补贴；驾驶员通过四种渠道妥善分流安置。威海市通过货币化改革，比较彻底的解决了公务用车的问题，也大幅度的消减了财政开支。但是具体改革细节引起了比较大的争议，在社会层面上，公务员工资的实质增长引起了社会其他阶层的非议；在体制内部，各级别车补差距较大，也引发了基础公职人员的不满情绪；另外，部分驾驶员的安置问题上出现了一些长期性的矛盾。 2.4.2集约化模式

这种模式实际是一种折中型的制度变迁，是向货币化模式转变的过渡阶段。集约化模式的基本做法：取消机关公务用车，由政府后勤部门组建统一的机关车辆管理中心或车辆租赁公司，实行集中管理、统一调度、市场化运作，定期结算。需要指出的是，上述机关车辆管理中心和车辆租赁公司，应该是独立于党政机关和国有企事业单位的市场化主体，因此集约化模式实际上是一种公车租用形式。

例如，2001年，山东泰安市成立了市直机关车辆管理服务中心，收缴集中办公的53个市级党政机关的100多辆公车，各单位按每车每年8000元的标准领取用车代币券，采取超支不补，节余归己的办法。通过严格管理、及时调度，实现了机关车辆集中管理，使资源流通起来，车管中心以90余辆公车保障全市50多个单位1700多人的公务出行需要，公务用车使用效率大幅度提高。泰安市的集约化模式当时成为了全国的典型，但是在长期执行后也出现了一些问题，主要是僧多粥少，车辆难以满足全部公务需要特别是应急需要，一些部门绕过车管中心借用车辆或者直接收回车辆，造成了集约化管理名存实亡。 2.4.3规范化管理模式

这种模式以保留现有公务用车制度框架为前提，重点在于加强车辆管理，对现行公车体制冲击最小，短期内对治理公车问题会产生一定成效，因此在一些经济欠发达地区也不失为一种切实可行的车改模式。规范化管理模式的基本做法：重新核定公务用车编制，清理超编制和超标车，健全并严格执行公务用车管理规定，比如封存拍卖超标车辆，车辆加油、维修公开招标集中采购，定点加油维修、公车标识等。

比如，近年来中央国家机关广泛推行公车的政府采购制度，从严控制配备— 16 —

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更新车辆，定点加油和维修制度，单车核算制度，公车耗油和运行费用统计通报制度，按月统计经费支出制度，公车节假日封存制、“四限定”制度（限定油量上限、限定加油站、限定一车一卡、限定油质）等。

上述三种车改模式比较来看，规范化管理模式延续了现行公务用车管理体制，属于治标的措施，在执行方面基本依靠领导干部的自觉性和觉悟，很快就会出现“上有政策、下有对策”的局面，改革的成效难以长久，更适合于我国一些还不具备公车改革条件的经济欠发达地区。集约化模式能够充分整合利用现有资源，提高公务用车使用效率，又解决了现有司勤人员的安置问题，但是单独执行，往往会出现时效性不强，满足公务需要；一些部门既乘坐免费车辆又领取费用的“双轨制”弊端，而使得改革流于形式12。货币化模式是我国公车改革的方向和目标，也符合职务消费货币化的社会发展趋势，取消绝大部分公务用车，最终可以达到最大限度的减少财政支出的目的，是一种比较彻底的公车改革模式。但货币化模式也具有一定的缺陷，比如由于资金和交通方面的困难，难以全面推行；实物货币的形式容易引起社会争议；驾驶员安置和车辆处理也是难点13。

通过以上分析，笔者认为任何一种模式的出现，都有其产生的理由和现实土壤，都是一种有益的探索。这三种模式是各地根据其经济发展水平、社会承受能力、公车运行实际情况不同而采取的，具有典型意义。我们研究分析这些公车改革模式，关键应该看其是否有利于规范公务用车秩序，是否有利于节约财政资金，是否有利于解决公务用车管理中存在的问题。在这个意义上，上述三种车改模式可以共存、可以融合、也可以分不同阶段实施，不能简单的评价那种模式是正确的、成功的，也不能给予非黑即白的评论。

3.公务用车制度与改革的问题分析

3.1现行公务用车制度中存在的问题

我国公务用车制度是计划经济时期的产物，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，传统公务用车制度弊端日益凸显。总结起来有以下几个方面： 12

刘训林、陈海兵 《当前公务用车改革的四种模式及其利弊分析》 北京： 《中国机关后勤》 ， 1999年第3期。 13

南刚志 《公车改革货币化模式分析》 北京：《理论前沿》， 2007年9期。

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3.1.1公务用车制度的合法性存在缺陷

正如本文第一部分所分析，我国现行公务用车制度是基于计划经济体制设计的一种实物配给特征的制度模式。那么，计划经济制度结构就是其“元制度”。1978年以来，我国进行了市场经济改革，1993年宪法修正案中确认“国家实行社会主义市场经济制度”，也就是说，元制度已经发生了根本性的变化。众所周知，市场与计划这两种元制度在逻辑上是对立的。计划经济是以计划作为资源配置主要方式的经济体制，市场经济是以市场作为资源配置主要方式的经济体制，这是两种根本对立的经济体制。无论是市场经济还是计划经济，政府公权力规范都是最重要的次级制度。一般来讲，次级制度的性质取决于元制度的性质。也就是说，即使是相同的制度规定，在不同的元制度语境下也可能具有不同的意义14。因此，源于计划经济体制的现行公务用车制度，其合法性方面存在重大缺陷，理应在市场经济体制框架下，重新进行合法性审查，并赋予其新的制度内涵。

3.1.2公共资源配置失衡

公务用车制度的问题根本上还是公共资源配置不合理、不公平的问题。公共资源具有收益的非排他性和稀缺性，其资源配置要求追求社会价值的最大化。从公共财政资源角度来讲，目前公务用车消费在政府财政支出中所占比例过大。据统计，我国2010年公务用车经费开支（包含司勤人员工资）大约占全国财政收入的13%左右，远远高于国防、教育和医疗卫生等公共事业的财政投入比例15。作为政府运行成本的公务用车支出高于直接提供社会服务的教育、医疗等支出，折射出政府公共财政资源不当使用和资源配置不合理的现象16。从公共道路资源来看，公务用车保有数量过多，尤其是在一些省会和较大城市，公务用车占用大量公共道路资源，不少地方产生了“霸王车”、“特权车”的现象，公务用车占道、抢道、不遵守交通规则屡见不鲜，不但使得公共交通更加拥挤不堪，还妨碍了社会公平公正，引发了一些深层次的社会矛盾17。 14

吴劲松 《市场经济条件下政府机关公务用车制度改革的研究》 北京：国防科学技术大学硕士学位论文，2006年。 15

郭建昌 《在全省党政机关违规公务用车处置会议上的讲话》。 16

刘熙瑞 《公车改革：核心是谁配置资源》 北京：《中国改革》， 2006年第4期。 17

中央公务用车问题专项治理工作领导小组 《关于贯彻落实中央八项规定和十八届中央纪委二次全会精神继续做好公务用车问题专项治理工作的通知》（中车治办〔2013〕10号）。

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3.1.3公权力体制内部管理问题

车辆配备超编制、超标准现象较为普遍。公务用车的编制和配备标准，《党政机关公务用车配备使用管理办法》等制度有明确规定，对车辆的价位和排气量也进行了限制性要求，但是不少地方的实际执行情况并不乐观。一是车辆超编制情况严重。根据2011年党政机关公务用车问题专项治理工作的摸底数据，我国2011年公务用车总量为200多万辆，考虑到各地报送情况和往年的公务用车清理数据，全国公务用车实际数量应该在400万辆左右；据财政部公布的数据，每年公务用车购置支出增长率为20%，说明我国公务用车长期处于无序增长状态18。二是超标准配备公务用车现象严重。由于没有严格的公务用车编制管理与监督法制法规，加之盲目攀比、享乐主义等思想盛行，多地出现了争相购置越野车、进口豪华车的风潮，配备公务用车的价格和排气量标准都远远突破了相关规定，还出现了擅自增加公务用车高档配置或豪华内饰，违规安排和未经审批使用财政资金购置车辆等现象。三是变相专车和固定用车现象严重。按照中办发[1994]14号文件规定：只有部长级和省长级以上干部才能配备专车，现职副部长级和副省长级干部保证工作用车或相对固定用车，副部长级和副省长级及其以下工作人员，包括离退休后享受部长级和省长级待遇的干部都不允许配备专车。但在实际工作中，大部分地市或职能部门都自行给党政领导配备了专车；一些区县四大领导班子成员也基本是一人一车，有些领导用车虽然不称为专车，但却专用；近几年来，乡镇街为主要领导配备公车的也不在少数。

公务用车费用过高，使用效率低下。就各地目前的情况看，我国公车制度存在的一个突出问题就是公务用车费用高，造成财政负担沉重。2009年末，受国管局委托，中国行政管理学会行政成本课题组对公务用车费用进行了调研，发布了名为《推进公务用车制度改革：模式与建议》的调研报告，经测算，我国平均一辆公车每年运行成本(含司机工资、福利)为6-10万元，加上每年由财政负担的大修等费用，使公务用车支出的费用越来越大，地方公车消费占财政支出的比例已经达到6％-12％19。据中央公车治理办的初步统计，我国2010年公务用车经费开支（包含司勤人员工资）约为2000亿元人民币，大约占全国财 1819

郭建昌 《在全省党政机关违规公务用车处置会议上的讲话》。

中国行政管理学会行政成本课题组 《推进公务用车制度改革：模式与建议》 北京:《中国行政管理》,2010年第5期。

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政收入的13%左右。另一方面，在公务用车的具体使用中，领导干部配备的车辆一般24小时待命，随叫随到，而相当一部分领导的专用车，除了接送领导上下班、参加必要的公务活动或出差外，大部分时间都在闲置。据国家发改委测算，党政机关的公车，每万里运行成本是社会运营车辆成本的5～6倍，而使用效率则仅为社会运营车辆的1/5至1/620。与此同时，也存在公车资源利用不平衡的现象，一些普通工作人员在执行公务中用车难的问题仍比较突出。

管理松懈，车辆违规现象严重。最明显的现象是公车私用现象严重。许多地方公务用车使用存在“三三制”现象21，即公用占三分之一，领导干部及其家属私用占三分之一，司机私用占三分之一。有的领导干部上班时间由司机驾车，下班后和节假日自己开车， 更有部分领导干部干脆自己驾车。在一些地方， 公车私用相当普遍，突出表现在公务用车用于婚丧喜庆、探亲访友、假日休闲、接送亲友、学习驾驶等，央视等新闻媒体也曾多次曝光公车接送孩子上学，造成学校门口大塞车，以及婚丧嫁娶公车成龙的现象。另外，一些单位利用职权或以各种名义借用、调用、换用下属单位、企事业单位或其他服务对象的车辆使用；有的向下属单位、企事业单位或其他服务对象摊派款项购买车辆；有的摊派、转嫁车辆购置及运行费用等；有的领导干部亲属和身边工作人员违反公务用车有关规定使用配备给领导干部的公务用车办理非公务活动；一些领导干部专车违反规定挂军车、警车牌照等现象也比较普遍22。

3.2我国公务用车制度弊端的原因分析

3.2.1公务用车制度具有一定的滞后性

我国现行的公务用车制度起源于前苏联，由于受到当时计划经济的影响，基本沿袭了解放初期的实物供给制的特点，属于一种排斥市场交换和竞争、全封闭的自我服务方式23。这种制度在历史上起到过积极的作用，但是由于其与以货币化、信用化为特点的市场经济格格不入，随着经济的发展，已经逐渐成 20

中国行政管理学会行政成本课题组 《推进公务用车制度改革：模式与建议》 北京:《中国行政管理》,2010年第5期。 21

中共天津市委党校第85期进修一班“党的建设科学化”课题组 《推进公务用车制度改革的思考与对策研究》 天津：《求知》，2012年第8期。 22

山东省省级机关事务管理局 《关于开展“规范公务用车管理”清理整顿工作的通知》（事管发〔2013〕90号）。 23

李 强 《公车管理制度的弊端与改革》 重庆：《重庆学院学报》，2010年第3期。

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5.5公务用车制度改革的技术性探索

5.5.1建立网格化管理体系和扁平化组织结构

公务用车的网格化管理在上海、浙江等一些省份已经逐步推行，简单的讲，公务用车网格化管理就是运用数字化、信息化手段，以网格为区域范围，以车辆运行为管理内容，以处置单位为责任人，通过公务用车网格化管理信息平台，实现区域联动、资源共享的一种公务用车管理新模式。这种网格化管理体系和扁平化组织结构比较于传统管理体系具有明显优势。第一，它将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题；第二，它是管理手段数字化，这主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证了管理的敏捷、精确和高效；第三，它是科学封闭的管理机制，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，从而提升管理的能力和水平。基于这种比较优势和实践效果，应该在全国推广公务用车网格化管理体系建设。在有条件的地区，应该依托统一的车辆管理数字化平台，将管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过GPS、车辆统一加油、维修监控系统等技术手段，对单元网格内的车辆和事件即时巡查、实时调度，建立一种监督和处置互相分离的形式。通过建立健全上述网格化管理体系，将传统的公务用车金字塔状管理结构改造为扁平化结构组织，减少中间层级，借以达到大幅度提高公务用车资源利用效率的效果。 5.5.2开展公务用车产权、财权改革

首先，要明确公务用车产权归属，公务用车由财政拨付购买，其运行所产生的各项费用亦由财政承担，因此，对于财政开支的公务用车，应该明确产权归属同级政府机关，并委托本级机关事务管理局统一管理。在这方面，可以参考政府机关房产统管的政策，在有条件的地方实施集中办公、统一管理的措施，暂不具备条件的，也应该明确产权归属，将车辆资产纳入统一的信息管理平台。基于以上认识，应该迅速在全国范围内推行公务用车资产集中管理，为今后公务用车统一调度、拍卖、出售铺平道路，为有效避免车辆资产突击划转、国有资产流失提前做好基础性的工作。其次，要按照中央相关政策，将公务用车全面纳入预算管理体系，并进一步提高预算编制的合理性和完整性，增强预算体

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制的透明度。特别是在预算编制方面，应该进一步完善预算方面的立法，改变预算体系不透明、预算执行弹性化等问题，规范预决算报告，真实、具体地反映财政开支项目的情况。最后，结合继续开展的税费改革收尾工作，推进政府职能转变，逐步取消行政事业性收费，通过财政审查、监察监督等手段，加强对各地各单位预算外收入的审查和管控，切断公务用车消费的灰色渠道。 5.5.3推进政务公开和车辆信息公开

程序正义是实体正义的前提，而信息公开是保证程序正义的关键。如果缺少信息公开的制度保障，就无法形成有效的公民参与和公民监督35。现代宪政观念告诉我们，信息公开是以公民获得政府信息的权利为基础，而不是以行政权力为基础。政府是否应当信息公开，是否向民众提供信息，这并不是政府权力决定的，而是由公民权利决定的，这种权利是民众所享有的宪法权利。公民根据宪法权利和具体的法律规定，自由地获取政府信息，是公民和公共权力机关之间关系的一项基本原则。因此，政府机关应该充分认识到信息公开对提高公务用车改革公信力、推动全国自上而下依法执政的积极意义,按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，以“公开为原则，不公开为例外”的基本要求，规范公务用车相关信息的公开情况。

首先，在目前信息公开的基础上，有关政府部门应该继续向细化和扩大公务车辆信息公开范围，特别是要及时披露一些关键性的数据，包括已公布数据的详细产生依据、车改后原有公务车辆的去向、车改方案的变更或终止、违纪违法现象及其惩戒结果等信息，以利于公众和社会的长久监督。其次，应该充分保证公众向有关政府部门提出质询的权利，及时准确地回复、解答公众和媒体的质询。这种质询既能监督和规范政府行为，又能使政府了解民意并完善决策，这实际上也是公众参与形式之一，应该充分重视。第三，明确申请人对行政机关做出的公务用车相关信息“公开”或“不公开”的决定不服时的救济途径和程序。

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章剑生 《行政程序法基本理论》 北京：法律出版社2003年版。

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参考文献

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6. 郭建昌 《在全省党政机关违规公务用车处置会议上的讲话》。

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8. 中央公务用车问题专项治理工作领导小组 《关于贯彻落实中央八项规定和十八届中央纪委二次全会精神继续做好公务用车问题专项治理工作的通知》（中车治办〔2013〕10号）。

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13.刘熙瑞 《公车改革：核心是谁配置资源》 北京：《中国改革》， 2006年第4期。

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致 谢

在论文即将完成之际，心中颇有一些感慨。之所以选择公务用车制度改革作为毕业论文的选题，是受到了山大崇实求新、经世致用的校风激励，虽然车改这个题目显得太小，又过于具体、牵扯广泛，从法学角度并不好做，但是具有很强的现实意义。个人始终认为，我们求知识、做学问，最终还应以治事、救世为急务，以经国、济民为己任，关注社会现实，直面社会矛盾，用所知所学解决社会问题，才是学术的本旨所在。

在这里要特别感谢我的导师冯威博士，从论文的选题、开题、再到本文写作的全过程，得到了冯老师无私的帮助和悉心指正，使得这篇论文能够顺利完成，其中严谨有序的治学作风令我终生受益。在此谨表示诚挚的谢意和敬意！

在论文的创作过程中，我虽然竭尽全力，但是由于个人学识能力有限，难免有疏漏之处，恳请各位老师和同学们进行批评指正，对此，我表示衷心的感谢。

王海龙 2014年3月

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