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第一章政府理论架构

政府审计的目标和职能随着审计环境的变化而变化,现阶段我国政府审计的目标包括真实性,合法性和效益性. 政府审计以经济监督为主要职能,评价和鉴证为辅助职能,

政府审计具有维护国家经济安全和基本经济秩序,防范社会政治,经济风险;对政府经济管理行为的规制;建设社会主义和谐社会;贯彻科学发展观,提高经济运行效率和效果,促进经济可持续发展;保持国家干部队伍的廉洁和政府经济信息的公开透明;兼顾社会公平道义责任等作用. 审计有三种类型,即国家审计,内部审计,和民间审计.

国家审计又称政府审计,是指由独立的审计机关对各级政府,经济管理部门,金融机构,国有和国家控股企业和事业单位的财政财务收支以及所反映的经济活动的真实性,规范性,合理性和效益性进行的经济监督,鉴证,评价活动. 内部审计是指由本部门和本单位建立的内部审计机构,对本部门和本单位的经济监督,

民间审计指由会计师事务所接受国家机关,企业事业单位和个人的委托,独立承办查账,清算,验资,资产评估,咨询,培训等事项的社会中介服务活动.

国家审计发端最早,在各国不同历史阶段的社会政治和经济生活中占有重要地位.

各国审计体制的类型有,立法型,司法型,行政型和独立型等模式.但是统治者利用审计干预经济,介入经济(政权)建设维持公众利益的目标取向和基本做法却是相同的或相通的.

审计的起源有:国家职能说,维护王权说,民主政治说,权力制衡说,财政监督说,宏观控制说,查账说,两权分离说,利益冲突说,筹资说,资金市场说客观限制说,可信性说,管理者说,组织控制说,受托责任说, 得到理论界广泛肯定或赞同的是以下两种基本观点

第一,政府审计是经济发展到一定阶段的产物,是与国家政权伴生并且成为国家机器的重要部分,其功能主要是从经济方面保护或维系国家机器的正常运转,维持了国家政治,经济的安全.

在近现代史上,1928年4月19日,国民政府根据国民党中央政治会议的决定公布了<审计法>)这是我国历史上第一部审计法,该法规定各政府部门的财政支付命令都要经过审计院的核准,如果支付命令与预算案或支出法案不相符,审计院有权拒绝核签.

第二,政府审计随着市场经济的成长而得以长足发展,市场为政府审计提供了广泛的舞台,特别是近,现代政府审计,与市场经济更是结下了不解之缘.

社会审计服务于市场经营主体的审计,鉴证的需要,

内部审计则服务于企业事业单位的经营管理目标和价值增值的要求,

国家审计仍旧服从和服务于国家的政治,经济目标,特别是特定时期的政治目标,经济目标和社会发展其他目标, 理论推演与实践运行的结果证明,审计作为政府规制和宏观经济调控的重要手段之一,还能够在弥补市场失灵的缺陷,促进市场竞争,避免政府失灵等方面发挥独特的作用.

总之,政府审计是国家基本政治制度和经济制度之一,是国家治理的工具,是国家政权组织系统的重要组成部分,它的产生是与国家职能相适应的,是一定社会政治经济条件的产物,有着深刻的政治,经济与文化背景,

政府审计的产生,发展与法律法规也存在着紧密的关系,这主要体现的在两个方面,一是政府审计的地位,职责,权限等必须借由法律加以确立和维护,二是各种法律,法规也为政府审计提供了明确的审计依据,只有将政府审计与法律结合起来,才会彰显与提高政府审计的独立性和权威性. 审计与法律的渊源:

一是以成文宪法和不成文宪法作为国家审计的法律渊源,成文宪法以法国,意大利,中国为代表;不成文宪法以英国为代表,规定了议会对国家的税收和财政的审查权力,限制了国王的权力.

二是以法律作为国家审计的法律渊源,如中国的审计法,英国的国家审计法,美国的预算和会计法案,德国的联邦审计院法,加拿大的审计长法.

三是以行政法规作为国家审计的法律渊源,如中国国务院颁布的审计法实施条例.

四是最高国家审计机关发布的国家审计的政府规章渊源,如中国国家审计署发布的国家审计准则,美国的联邦审计院发布的联邦审计院工作守则,

一般来说,宪法大都是规定国家审计的地位和作用;专门法律规定国家审计的职责,权限,任务,目的,机构和人员及程

序;国家审计准则主要规定国家审计的范围,目的,和操作程序,具体审计行为的规范等. 立法型国家审计的代表国是美国,英国,澳大利亚,. 司法型审计体制的代表国家是法国和意大利. 行政型国家审计体制的代表国是中国.

独立性国家审计体制代表国家是德国和日本. 审计目标不同于审计目的, 审计目标是审计目的的具体化,

目的一般具有全面性与长期性,而目标具有局部性和阶段性,

根据中华人民共和国审计法第2条规定,政府审计的目标有三个,真实性,合法性和效益性.

所谓真实性,是审计机关对审计事项的真实性进行审计监督.真实性审计目标主要是确定财政,财务收支是否真实存在,是否已经发生,有无差错,虚假,舞弊行为等,各种经济信息是否客观,真实,全面,正确地反映了实际的财政,财务收支状况和经营管理成果,政府各项经济责任是否如实履行,向社会和公众所发布的信息是否真实无误,所作承诺有无如约兑现等.

合法性,,是审计机关对审计事项的合法性进行审计监督.合法性审计目标主要确定各项财政,财务收支是否符合法律和规章制度的规定,包括财政,财务收支的发生是否违反法律规定,财政,财务收支程序是否合法,各项会计处理是否遵循了法律和会计准则的规定,特别是对政府是否依法行政,规范行政,其行政执法行为是否客观,公正等进行审计监督.

效益性,是审计机关对审计事项的效益性进行审计监督,效益性审计目标包括经济效益和社会效益两部分,具体包括三个方面,经济性,是指对一项活动,在保证质量是下,将其资源消耗量降至最低水平.例如审计一家医院的采购活动,就需对其是否以最低的价格购置了符合质量规定的医疗用品作出评价,效率性,是指产品,服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系,一项有效率的活动应该是在保证质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出,或实现一定的产出使用最小的投入,例如检查和评价医院患者费用,医疗质量候诊时间时,要关注在不增加患者额外费用和不降低服务质量的情况下,是否可以缩短候诊时间,效果性,是指既定目标的实现程度,以及一项活动的实际效果与预期效果的关系,如审计评价政府部门的某项政策和某项活动在实施中产生了哪些影响,能否对接受服务的公众产生明确而积极的效果.概言之,经济性的直接含义是成本减到最低,效率性的直接含义是达到最佳的投入和产出比例;效果性的直接含义是实际与预期效果的比例关系.

审计目标应随着环境变化不断演变,具体来说,一国政治,经济,法律和文化环境的变化,会带来审计委托人或授权人对审计期望的变化,这种变化会反映在审计目标的变化上,

现阶段政府审计的目标依然以真实性,合法性为主,并逐渐向真实性,合法性与效益性并重方向拓展. 审计职能是审计自身所具有的内在功能,是审计满足社会需要的能力, 政府审计具有经济监督,经济评价和经济鉴证等多种职能.

经济监督是指通过政府审计监察和督促被审计单位的经济活动,管理行为在规定的范围内,在正常的轨道上运行,而不偏离.行使经济监督的职能需要具有两个条件,第一,监督必须由权力机关实施,非权力机关或不具有监督权力的主体不能实施监督,审计机关是国家法定的经济监督机关,法律赋予其经济监督的权力或政府授权其从事某些特定事项的经济监督.

在我国,国家审计机关的监督权力显然大于内部审计和社会审计.许多政府审计监督活动只有国家审计机关才能实施.如一些大案要案的审计攻坚,对某些金融组织的审计等,内部审计机构和社会审计组织均无权涉足.二是要有严格的客观标准 和明确的是非判别界限,这是进行监督的必须先决条件,否则监督将无从实施,得不出应有的审计结论.

在我国国家审计机关进行的财政财务收支审计,财经法纪审计体现了经济监督的职能.

经济评价职能,经济评价是指按照一定的标准 ,通过审查评定被审计单位的经营管理的行为,决策行为,计划,方案的先进性,合理性和可行性,其内部控制和内部管理是否健全,财政财务收支是否按照预算执行,有关业务活动和管理行为的结果是否达到较好的业绩等,肯定成绩,发现问题,提出建议,做出主议,

我国目前各地区进行的对党政干部和企业法人代表的经济责任审计就主要行使政府审计经济评价职能.

经济鉴证职能,经济鉴证是指对被审计单位的经济活动和有关资料的性质,,范围,程度进行证实,或就某个命题进行证明,经济责任审计既具有评价的职能,有时也具有经济鉴证职能.

政府审计职能不是一成不变的,它是随着客观环境的变化而发展变化的,也就是说政府的职能可能随着社会政治经济的发展而增加,也可能因此而减少,可能某一职能增强而另一职能削弱,

目前就我国政府审计而言,以监督职能为主,评价职能和鉴证职能为辅,一个政府审计项目 可能多种职能兼而有之. 我国政府审计的主要作用;

第一维护国家经济安全与基本经济秩序,防范社会经济风险. 第二规制政府经济管理行为.

第三促进社会主义和谐社会的建设.

第四,贯彻科学发展观,提高经济运行效率和效果,促进经济可持续发展, 第五,保持国家干部队伍的廉洁和政府经济信息的公开透明. 第二章政府审计组织理论

审计体制决定了审计规制的性质,作用形式,特点和效用,是影响和制约政府审计最重要的因素之一. 审计组织是为了实现审计目标而设置的机构,配备的人员和授以职责权限的有机整体, 政府审计的主体是审计机关和审计人员,

审计机关是指政府审计权力的承载者和政府审计监督活动的实施者.

中华人民共和国审计法,第2条规定,国家实行审计制度,国务院和县级以上人民政府设立审计机关,根据这一制度设计,我国政府组织体系的架构的基本面貌是,

中央人民政府,国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国审计工作;审计长是审计署的行政首长.

地方人民政府各省,自治区,直辖市,设区的市,自治洲,县,自治县,不设区的市,市辖区的人民政府的审计机关,分别在省长,自治区主席,市长,州长,县长,区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域的审计工作.

地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主,审计机关根据工作 需要,经本次人民政府批准,可以在其审计管辖范围内设立派出机构,派出机构根据审计机关授权,依法进行审计工作,审计机关履行职责所需要的经费,列入财政预算,由本级人民政府予以保障.

审计署内设机构包括9个业务司,:财政审计司,金融审计司,行政事业审计司,固定资产投资审计司,经济责任审计司,经贸审计司,外资运用审计司,社会保障审计司,农业与资源环保审计司.

我国地方审计厅,局实行双重领导制,即在本级行政首长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作 ,地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主,其行政管理以地方政府领导为主,实行上审下和同级审并存,实行丙个报告制度,即审计机关向本级人民政府作审计结果报告,受本级政府委托向本级人民代表大会党委会作审计工作报告;审计机关负责人依照法定程序任免地方各级审计机关正职和副职负责人的任免,应当先征求上一级审计机关的同意;审计机关履行职责所必需的经费,应列入财政预算,由本级人民政府予以保证等. 审计属于上层建筑,服从和服务于经济基础. 我国现行审计体制的主要缺陷

第一,审计的独立性难以全面保证,审计执法职能软化,

第二按行政管辖确定的审计对象,客观上造成一定的审计盲区. 第三审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证. 第三章政府审计法律规范体系 第四章财政审计概述

公共财政具有三个基本特征,一是财政资金和财政活动的公共性,满足社会公共需要,调节收入分配差距,对宏观经济运行进行调控;二是立足于非盈利性,即公共财政框架下的政府部门,是一个以公共利益的最大化为动力的单位和实体,它提供物质,文化产品,但不直接介入市场,政府部门没有本身的市场利益,三是政府收支行为法制化和民主化,即有关法制的健全和全部政府收支形成完整统一的预算,接受人民的,监督,反映人民的意愿.

包括债务收入的财政收入是广义的,反之则是狭义的,我国从1994年起采用狭义的财政收入概念,把债务收入作为弥补财政赤字的一种手段.

财政收入按照经济形式的不同可分为预算收入与预算外资金两部分, 预算收入主要包括税收收入.国有资产收益,专项收入和其他收入.

其他收入包括事业收入,规费收入,罚没收入,国家资源管理收入和公产收入等. 财政收入按收入形式划分,可分为税收收入和非税收收入.

非税收收入主要包括债务收入,国有资产经营收入.罚没收入,规费收入,基金收入等.

我国目前税收收入占预算内财政收入的90%以上,非税收收入在地方预算中占有比较重要的地位. 非税收收入大致可分3类,预算\\内非税收收入即国有资产收益,教育费附加和其他收入等.

预算外税收收入即地方财政部门的各项附加收入,集中事业收入,专项收入,事业行政单位的专项基金,经营性服务纯收入,行政事业性收费,专项资金,中小学勤工俭学收入;

制度外收费,制度外基金,制度外收费,制度外集资摊派收入,制度外罚没收入,小金库. 财政支出:

财政支出是指政府及其所属公共机构为实现其职能和满足社会公共需要而耗费的开支. 按财政支出用途分类是财政部门管理财政支出最重要的一种分类方法. 我国现行国家预算支出由类,款,项,目4个层次构成.

类级科目主要有辆基本建设支出,增拨企业流动资金支出,挖潜发行改造资金和科技三项费用支出,地质勘探费用支出,工交商事业费用支出,支援农业生产支出和各项农业事业费支出,文教复学卫生事业费支出,抚恤和社会福利救济费支出,国防费支出,行政管理费支出,价格补贴支出和其他支出等.

根据能否在经济上直接等到等价的补偿,公共财政支出可分为购买性支出和转移性支出. 购买性支出占较大比重的公共财政支出构成模式则使财政具有较强的资源配置功能. 转移性支出占较大比重的公共财政支出构成模式则使财政较强的分配功能.

广义的财政管理体制包括预算管理体制,税收管理体制,投资管理体制,国有经济财务管理体制和文教行政财务管理体制.

通常所说的财政管理体制指的狭义的财政管理体制即预算管理体制 .

从国际上看,按地方财政自主权的大小,财政体制大致可分为三类:统收统支型财政体制 ,统一领导,分组管理型财政供给制,分税分级型财政体制.

财政管理体制的核心问题是预算收支如何在中央和地方政府之间进行分配. 我国目前实行的分税制财政管理体制.

根据事权与财权相结合的原则,我国将税收统一划分为中央税,地方税和中央与地方共享税. 中央税包括,关税与消费税, 中央和地方共享增值税,

适合地方税种是房产税,土地使用税,城市维护建设税,

中央财政根据各地方增值税和消费税的增长情况向地方返还部分税收,即税收返还. 政府预算是一国具有法律效力的政府财政收支计划. 政府预算也称为国家预算.

国家预算是通常指一个国家各级政府预算的总和 ,即剔除重复计算后各级政府的收入和支出总和. 我国预算管理实行一级政府一级预算,从中央到地方共设立5级预算, 国家预算由中央政府预算和地方预算组成, 预算年度为公历1月1日到12月31日.

中央和地方的预算草案,预算执行情况,必须经过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会审查和批准,中央和地方的预算调整方案,必须经过全国人民代表大会常务委员会和地方各级人民代表大会常务委员会审查和批准,

财政部和地方各级政府财政部门具体编中央和地方本级预算,决算草案,具体组织预算执行,具体编制预算调整方案.

中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制.由经常性预算和建设性预算组成,

经常性预算也称经费预算,其收入主要来源于各项税收等,支出主要用于行政,国防,外交,社会福利等经常性开支.

建设性预算也称资本预算,其收入主要来源于经费预算的结余和国家债务收入.支出主要用于公共工程投资 和债务支出等.

经常性预算不允许出现赤字,建设性预算有较大的弹性,其不足部分可以通过发行国债进行弥补.

所谓国家资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分.

国有资本经营预算单独编制,预算支出按照当年预算收入规模安排,不列赤字. 各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门,

各级国有资产监管机构以及其他国有企业监管职能的部门和单位,为国有资本经营预算单位. 为进一步细化预算,提高预算的完整性,2000年中央部门预算编制开始实施部门预算.

政府决算是政府预算执行的总结,反映了年度政府收支的最终结果,也是一国经济活动在财政上的集中反映.

财政审计是指国家审计机关根据法律和行政法规,对国家财政收支的真实性,合法性和效益性实施的独立的审计监督.

审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况,

所谓审计管辖范围,是指在履行审计职责时审计机关之间的审计分工范围.

我国审计法第28条规定,审计机关根据被审计单位的财政,财务隶属关系或者国有资产监督管理关系,确定审计管辖范围.

中央审计机关_国家审计署的审计管辖范围

财政部含直属单位以及驻各地财政监察专员办事处,中央各部门含直属单位,等预算执行机关.

国家税务总局,包括附属单位,及其直属分支机构,海关总署,包括附属单位,及其分支机构等收入征收机关. 中央国库等参与组织预算执行机构.

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