粮食生产扶持政策调查与思考 - 图文

粮食生产扶持政策调查与思考 蒋正山 陈春华 叶江富 应婉琴 胡敏骏

2004年以来，连续4个中央1号文件的出台，对促进社会主义新农村建设起到了巨大的作用。特别是一系列含金量极高的粮食扶持政策，对稳定、保障粮食安全意义重大。根据省农业厅的部署，我们开展了粮食扶持政策调查，现就2007年富阳粮食生产情况以及粮食扶持政策谈点看法。

一、2007年富阳粮食生产情况。总体表现为水稻面积趋减，旱粮增加，单产持平略减。全年粮食播种面积36.06万亩，平均亩产420公斤，总产量15.15万吨，分别比上年增0.58万亩、减6.4公斤/亩、增0.02万吨，较好的完成了杭州市下达的计划任务。其中春粮播种面积2. 95万亩，早稻播种面积0.159万亩，秋粮播种面积32.96万亩。秋粮中晚稻播种面积20.82万亩，平均亩产491公斤，总产量10.22万吨，比2006年减0.22万亩、减6公斤/亩和减0.23万吨；夏秋旱（杂）粮播种面积12.14万亩，平均亩产347.6公斤/亩，总产量4.22万吨，分别2006年增1.07万亩、减14公斤/亩、增0.22万吨。 二、粮食扶持政策落实情况。

1、粮食直补。经调查、统计、公示、核实后，我市2007年列入省市直补范围的种粮大户309户、专业合作社一家（涉及农户326户），共承包和流转耕地面积2.31万亩，油菜种植面积3660亩，早稻种植面积99亩，晚稻种植面积18923亩，其它粮食作物3777亩（注：其它粮食作物享受富阳市直补政策）。共需省直补资金22.63万元（缺口1.83万元），市直补资金22.63万元，富阳市直补资金26.46万元，省市县三级共补助71.72万元。

2、农机补贴。我们按照农财两厅《关于2007年农业机械购置补贴实施意见的通知》（浙农计发[2007]30号）的要求，采取由乡镇（街道）农机部门首先对申请人的身份证、相关证明进行核查，确定是否符合补贴对象要求，再由市农业部门进一步核实。购机后，由农业部门备案并对购买的农机具进行核查，并在购机者所在村进行张榜公示。做好见农机补贴档案工作，及时将购机补贴申请表、个人资料、机具资料、购机补贴协议等收集归档。目前，相关公示、核查、核实工作已完成。

3、作业券。按照省农财两厅《关于对水稻生产机械化作业环节实施补贴的通知》（浙农计发[2007]25号）和《关于拨付水稻生产机械化作业环节补贴资金的通知》（浙财农[2007]25号）的要求，对我市水稻生产机械化作业环节进行自查，全市机插作业面积585亩，统防统治面积8850亩，上报作业面积真实。我市农机管理部门和植保部门正在组织对服务协议和相关材料证明等的核查，但作业券还没有发放。

三、绩效评价。一是粮食生产扶持政策的出台，稳定了我市粮食播种面积和总产。自农业结构调整和粮食购销市场化以来，我市粮食播种面积和产量年年递减。2004年出台扶持政策以后，全市各级对粮食生产都十分重视，农民特别是种粮大户的种粮积极性高涨，粮食生产形势发生了显著的变化，连续四年粮食播种面积和产量呈现稳定趋势；二是营造了各级政府重视、相关部门协作、农民争着包田的良好种粮氛围，种粮大户的经济收入有了明显提高；三是推动了粮食专业合作组织建设，今年我市建立了首家粮食专业合作组织-富阳市互利粮油专业合作社，填补了空白；四是通过示范方建设、现场会召开等，加强了新品种、新技术、新机械的推广，极大地提高了粮食生产的科技水平。 四、存在问题

1、政策扶持力度相对仍弱。取消农业税、对粮食生产进行直补，是我国粮食生产史上前所未有的事。但粮食作为弱势产业，农民又是弱势群体，其补贴力度相对仍较弱。从调查来看，种粮大户剔除生产成本，一亩水稻的利润在200-300元左右，如果是规模经营，稍有一定的收入。但普通农户种粮其比较效益较差，在经济较为发达的地区，普通农户种粮积极性仍不高，种植口粮田只是为满足自已需要，不单从经济角度考虑，所以对普通农户而言扶持力度仍相对较弱。

2、政出多门，基层操作较难。目前从涉及粮食生产扶持政策的部门和内容较多。如从内容上分有粮食直补政策、农机补贴政策、良种补贴政策、粮食综合直补等；如从涉及部门来看如农业部门、财政部门等，且

我们农业部门内还有粮油部门、农机部门、种子部门等，如从层级来看有中央、省、市、县、乡。这些政策的内容、落实时间、要求都有不同之处，而且由于涉及资金问题，操作核实程序较为严谨，需要调查、统计、公示、核实、发放等大量工作，这给最基层的乡镇一级，带来了极大的工作量。同时，由于要求不同，各类直补政策的贯彻工作也是各自为政，基层工作部门不能统筹安排，行政资源浪费较大。

3、一些直补政策绩效较差。如良种补贴政策、粮食综合直补政策，必须是直接到户，由于涉及千家万户，天女散花，绩效较差，甚至出现了农户领补贴反而倒贴的现象。如去年的粮食综合直补政策，平均每亩4元左右，到每户农户手中可能不足10元，有些农户甚至是乡镇村一级有宁可不要的想法。一些村甚至连去年的综合直补资金尚未发放。又如今年的良种补贴政策，我市从统计情况来看，全市只有3.11万元补贴资金，但从县级到乡镇村为了做好此项工作，花费了大量精力，如果计算行政成本，良种补贴政策不仅没起到促进良种推广的目的，反而给基层带来了负担。

4、一些政策的操作性有缺陷。如水稻良种补贴政策，虽然此项补贴面由大户扩大到所有种植符合省定品种的农户，但存在以下问题：一是既然是鼓励农民推广省定品种的推广，就不应该核定补贴金额。假如我市有一半左右的面积种植省定品种，30-40万的补贴缺口由谁来填补；二是我市是粳、籼混栽区，虽然省也给我市定了粳、籼各自的推广品种，但由于常规粳稻农户自留种较多，这部分水稻面积确实无法核实（无据可证）；三是除了市种子站外，全市还有很多家单位或个人也在经营水稻种子，这些小型经营户没有正式的票据，只有流水帐，就有了开假票据的温床；开具的票据上面只有种子的数量，没有种植面积，就很难定论实际种植面积。这些都给核实带来了困难;四是今年水稻良种补贴政策出台较迟，很多应事先准备的工作错过了时机就不能完善，而且政策也就难以发挥作用了。又如作业券的发放，由于操作环节较多（有8个环节），又要直接发放到农户手中，这与实际工作有些矛盾，基层部门操作困难。

5、核实缺少有效手段。如种粮大户直补、水稻良种补贴等政策面向千家万户，目前没有统一的调查核实方案，政策实施靠各地摸索完善。我市对直补政策主要采用由种粮大户向村委会申报、村委会统计后上报乡镇（街道），由乡镇（街道）建立档案后到所在村公示，公示一周后如无差错再上报市（县）级农业部门，由农业部门抽查核实。因涉及农户多，无法做到一家一户逐田逐块核实，承包面积难以测量，再加上有些承包大户流转土地只有口头协议，就算有流转协议，也难辩真伪，给核实工作造成了很大的困难，由于涉及资金，各级负责部门的责任压力很大。

6、工作经费缺少保障。粮油生产扶持政策的调查、统计、公示、核实、发放工作现主要由市农业局粮油站、农机推广站以及各乡镇农技站负责，涉及面广、工作量大、责任重，且缺少工作经费和上级领导及部门的认同感，基层人员工作积极性不高。如去年我市某地，仅粮食综合直补政策的农户基本情况输入计算机，就花了200个工时，其工作量之大可想而知。 五、建议

1、坚持、完善种粮大户直接补贴政策，进一步提高补贴力度。从近几年的直补政策来看，种粮大户直接补贴政策、农机具补贴政策对提高种粮大户的粮食生产积极性起到了重大作用，而且近年来各地农业部门也积累了一定政策操作经验，操作相对成熟可行，建议提高补贴力度。目前，省市县三级共补贴种粮大户每亩30元，可否提高至60元，各级增加10元；农机具补贴比例提高至40%，如此补贴力度将进一步提高种粮大户积极性，有利于进一步促进土地流转，减少耕地抛荒，而且各级财政的压力也不是很大。

??2、相对统一粮食直补政策，避免多头管理，节约行政成本。省市各级政府应进一步理清各类直补政策，对能够合并的政策给予合并，应基本做到补贴政策一个口子，如农业部门的良种补贴、种粮大户补贴和财政部门的粮食综合直补有一定的相类似之处，可否统一口子；相类似的政策做到一个程序发放，如种粮大户补贴政策至少从时间上省市县三级应统一，不能省里要求是8月，市级可能在11月还没发放，不能无谓增加基层工作量。同时，要充分考虑农业生产的季节性，对一些扶持政策的具体落实意见和办法要及早出台，避免基层操作被动。

3、良种补贴及综合直补政策应改变投入方向。我们认为此两项补贴，绩效较差。农民是得到了谈不上实惠的实惠，但各基层部门却承担大量的繁重的工作，一些补贴资金可能还是基层的发放行政成本高，且对粮食生产的推动作用不明显。从今年对水稻生产环节补助政策来看，我们认为，扶持统防统治是今后粮食生产扶持政策的一个重要方向。今年，我市建立了益农植保土肥合作社，开展水稻统防统治、代防代治工作，取得显著的成效。今年遇到了水稻病虫害重大发生年，但统防统治区水稻长势良好，与周边农户自治区产生了巨大的反差，受到了农户普遍欢迎。虽然此类合作社其运作还存在一定的问题，但统防统治从一出世就有着强大的生命力，对其发展更需要政府扶持。据了解，今年省财政用于综合直补资金就高达3.52亿元，如果把此类绩效不是很好资金用于水稻统防统治上，其发挥的效益将是十分巨大，而且对带动我省水稻生产发展的作用也是不可估量。当然，如何操作还应进一步探讨和研究。

4、要进一步简化水稻生产环节补贴政策。目前作业券发放环节较多，有些环节可能是无谓增加工作量的。能否用农户与粮油服务队签订协议的形式，将作业券名义上发放给农户，实际上发放至服务队手中，这样农民既得到了实惠，作业服务队又直接拿到了作业券,而且更体现了直补政策资金直接到农户的原则. 5、应充分肯定基层农技人员的工作。近年来的各级扶持政策对县乡级农技人员增加了大量的工作量和工作压力。虽然落实扶持政策是我们农技人员的工作职责之一，但相对而言，其工作一定程度上没有得到领导和上级部门的肯定。建议省市县各级也应加大对农技人员表彰奖励力度，充分肯定农技人员的工作，提高基层农技人员的工作积极性。

编者按最近召开的中央农村工作会议对今年的农业和农村工作进行了战略部署。会议强调“巩固完善强化强农惠农政策，大幅度增加农业农村投入。”“决不放松粮食生产，必须把粮食生产摆在更加突出的位置，不折不扣地贯彻落实各项扶持政策，保护和调动农民的种粮积极性，千方百计地稳定粮食播种面积，努力提高单产，确保粮食生产稳定发展。”编者特邀国家发改委产业所农村经济研究室主任黄汉权博士撰文，梳理近几年我国粮食支持政策并进行评价，就进一步完善和强化支农惠农政策，稳步提高粮食综合生产能力等提出对策建议，以飨读者。

2003年以来，针对我国粮食供求出现的新情况，党中央、国务院连续下发了四个中央一号文件，提出了一系列提高粮食综合生产能力、促进粮食生产的政策措施，有效调动了农民种粮的积极性。

近几年来我国粮食支持政策及成效

回顾总结近几年我国粮食生产的政策，主要有十方面。一是自2003年起国家实行了最严格的耕地保护制度，如对各类开发区进行全面清理、暂停审批农用地转用项目等，对乱占滥用耕地现象起到了一定遏制作用，有利于稳定粮食播种面积。二是全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，结束了2600多年农民缴纳“皇粮国税”的历史。三是实行粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等四项补贴制度，开创了对种粮农民直接补贴的先河。四是以提高粮食综合生产能力为核心，加大农业基础设施投资力度，实施了粮食战略工程，加强了种子工程、节水灌溉、沃土工程、植保工程等专项建设。五是加大对粮食生产大县的奖励补助，对全国800多个产粮大县进行了奖励。六是对化肥生产给予税收优惠、减少国产化肥出口、控制化肥出厂价格上限和批零进销差价率，抑制农资价格过快上涨。七是从2004年起在部分主产区对稻谷、小麦等重点粮食品种实施最低收购价政策，消除了农民种粮的顾虑。八是支持粮食加工业发展，实施了一批农产品加工专项，对大型粮食加工企业建设项目给予贴息、资本金投资或投资补助，提高了粮食加工转化收益。九是推进农业技术进步，加大对农业重大科技基础设施建设投入力度，实施现代农业高技术产业化专项，支持农业科技推广和深化农业科技推广体系改革，对农业新品种、新技术的引进、培育和示范推广给予支持。十是以《优势农产品产区布局规划》为指导，通过项目建设和资金投资，引导

各地调整和优化农业生产布局，促进粮食生产向优势产区集中，推进粮食优质化、规模化和标准化生产。

这些政策措施的实施，有效提高了我国粮食综合生产能力，促进了农业增产增效和农民增收。

粮食支持政策运行中存在的主要问题

从目前的政策运行情况看，提高我国粮食综合生产能力，还面临着以下四个主要问题。

———财政对“三农”资金投入不够充足，农业生产投入相对偏少。虽然近年来财政支农资金大幅度增加，但与农业的基础地位要求相比，仍有较大差距。2007年中央财政预算支农资金规模为3917亿，比2006年的增长11.2%，远低于中央财政收入的增幅。而且财政支农支出结构不够合理，用于全社会受益的水利和生态项目多，用于促进粮食生产和提高农业综合生产能力的项目少。

———支农投资管理部门多，资金使用效率不够高。从国家层次看，直接分配与管理支农投资的部门有十几个。在各部门内部，又分别有多个司局负责分配和管理支农投资。地方也是同样的管理模式。这种管理格局人为割裂了农业生产、加工与流通产业链条，管理层次和环节多，导致部门各自为政，形不成有效合力。

———惠农政策实施过程中的新问题亟须解决。一是农村一事一议政策陷入“事难议，议难决，决难行”的窘迫境地，农村公益事业难以搞起来；二是实施“两免四补”政策后，部分已将土地转包出去的外出打工农民，又“回流”农村要土地，引发成新的土地纠纷，不利于土地的规模。三是乡村债务解决难度增加；四是对农民的补贴分散到户后数量很少，且难以做到严格与粮食种植面积挂钩，对长期提高粮食综合生产能力作用不明显。

———农村生产要素外流不容忽视，农业发展资源约束增强。突出表现在两方面：一是土地，我国每年建设用地占用土地大约500万亩左右，耕地面积已由1998年的19.45亿亩减少到2005年的18.31亿亩；二是资金，农村每年都有大量资金流向工业和城市，农业发展的金融支持严重不足；三是农村青壮年劳动力大力外出，部分地区农业兼业化、农村空心化、农民老龄化“三化”现象逐步显现。

进一步完善和强化支农惠农政策，稳步提高粮食综合生产能力

在落实好中央一系列支农惠农政策的同时，要针对粮食支持政策运行中存在的主要问题，进一步完善相关政策，不断加大支持力度，加强农业基础设施建设特别是粮食综合生产能力建设。

———围绕粮食综合生产能力建设，加大投入和政策支持力度。开辟新的渠道，多方筹措建设资金，确保粮食生产投入稳定增长。要调整国民收入分配结构，逐步加大中央财政用于粮食生产的投入。国家用于粮食生产的投入要重点用于粮食主产区建设，加大对种粮农民的补贴力度，加大对粮食主产区地方财政的转移支付力度，处理好国家粮食安全、地方财政收入和农民增收三者之间的关系。要抓紧研究通过经济手段建立新的粮食区际交换体制、实现产销区利益衔接新机制。建议调整粮食主产区与主销区的利益关系，对于主销区从主产区调入的粮食，国家收取一定的费用集中用于主产区商品粮生产基地建设。同时，要适应投资体制改革要求，改革政府资金投入方式，建立政府直接投资、资本金投入、投资补贴、代建制等多种投资方式和建设方式。

———严格执行耕地占补制度，深化征占地制度改革。加大《基本农田保护条例》实施力度，确保最严

格的耕地保护制度能够真正落到实处，防止非农产业、城镇违法乱批、乱占耕地，损害粮食综合生产能力。同时，要加快土地征占用制度改革，协调解决土地征占用过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的分配关系，保护失地农民的合法权益，确保被征地农民获得的土地占用补偿费能够覆盖其失业保障、基本养老保障、医疗保障和最低生活保障。

———加强农田水利基础设施建设，提高农业抗旱防灾能力。要继续推进实施沃土工程，采取综合措施改良土壤和培肥地力，做好土地整理和田间蓄水保肥工程，提高耕地质量和产出水平。要加强水利工程建设，全面提高耕地有效灌溉面积的比例。要加快大型灌区的续建配套和节水改造，提高灌溉保证率和粮食单产水平。

———加强粮食良种繁育等核心技术、关键技术的研究开发、技术集成与推广工作，促进粮食生产方式的转变。要进一步增加对粮食科技研发的投入，发挥科学技术对粮食综合生产能力建设的支撑作用。积极引导科研机构的整合与协调，加强联合攻关，加快综合性状好、能够被市场认可的粮食新品种的培育和新技术的开发。集中支持农业基础研究和公益性项目，尤其是粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究，增加科技储备，加速农业科技进步。

———进一步完善“四项补贴”及相关政策，提高补贴资金的使用效果。一是多途径发展农村公益事业。鼓励农民自力更生，办好、管好其直接受益的农田水利等基础设施。国家对农民自愿投工投劳的公益设施建设项目应给予适当的补助。建立激励机制鼓励民间资本参与公益设施建设和管理。二是完善“四项补贴”政策。在国家粮食直补资金继续稳定增加的条件下，将增量部分的资金转为投资资金，用于农田水利等农业基础设施建设。良种补贴应进一步扩大补贴的品种和覆盖的范围，以提高良种化普及率。

浙江省2009年粮食生产扶持政策专项审计调查结果

发布日期：2010-10-12 浏览次数: 字号：[ 大 中 小 ] 浙江省2009年粮食生产扶持政策

专项审计调查结果

（二○一○年九月二十五日公告）

根据《中华人民共和国审计法》有关规定，2010年3至5月，我厅组织平阳、龙游、仙居、湖州南浔等10个县（市、区）审计机关对2009年粮食生产扶持政策执行情况进行了专项审计调查，现将审计调查结果公告如下：

一、审计调查基本情况及评价

截至审计调查日，10个县（市、区）2009年实际到位粮食生产扶持资金21651.71万元，其中：中央资金15464.18万元，省级资金4088.55万元，市、县（市、区）配套资金2098.98万元。实际发放资金20400.67万元，其中:中

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