行个人所得税存在的问题及对策研究(2)

个人为基本纳税单位的分类税制模式，出现了有多种收入的人因为采用较低税率而出现个人所得税对高收入者的调节作用很小的情况。纳税人各月获得收入可能是不均衡的，有的人每月的收入相对平均。有的人的收入则相对集中于某几个月。而依照现行的税法规定，实行按月、按次分项计征，必然造成对每月收入平均的纳税人征税轻，对收入相对集中的纳税人征税重。这样不但不能全面、完整的体现纳税人的真实纳税能力,而且会出现所得来源多、综合收入高的纳税人不用纳税或少纳税，所得来源少的、收入相对集中的纳税人却要多纳税的不公平现象。可见，这种税制模式不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，也不利于拓宽税基，容易导致税负不公。

（二）费用扣除方面存在的问题

实生活中，由于每个纳税人取得相同的收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，并且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。由于我国地大人口多，且各地区经济发展不平衡，收入水平、物价水平、实际生活支出等方面差别很大，而费用扣除标准采取的是全国城镇居民基本生计支出的平均数，“一刀切” 的方法扣除费用标准。在经济落后、收入少、费用开支比较低的地区来看，费用扣除额大于实际开支额，而经济发达、实际费用开支比较高的地区来看，费用扣除额小于实际开支额。目前我国个人所得税的费用扣除对不同项目的所得分别规定不同的费用扣除标准, 这在一定程度上就造成了

个人收入的多元化、隐蔽化、税务机关难以监控公民纳税意识相对比较淡薄，富人逃税、明星偷税好像是习以为常、无所谓的事情；再比如对工资、薪金所得采用定额扣除的办法,但是个人所得税的费用扣除无视不同家庭的具体情况,统一扣除相同的费用,无法体现“量能赋税”的原则。另外,我国费用扣除的确定忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响。在通货膨胀时期,个人维持基本生活所需的收入也会相应增加,而现行的税制中尚未实行费用扣除的指数化,费用扣除标准的长期不变无法适应经济状况的不断变化。

（三）税率模式中存在的问题

我国现行个人所得税法，区分不同的项目，分别采用5%～45%的超额累进税率和20%的比例税率。本来同属勤劳所得的工资、薪金和劳动报酬，税收待遇却不一样，一方面违背了公平原则，另一方面也给税务管理带来了不便。例如,我国税法规定,从个人年收入在19200至25200元之间开始征5%的税,到最后一档,年收入在120万元以上按45%征税,起止档相差超过60倍。我国现行个人所得税基本上是按照应税所得的性质来确定税率。而在美国年收入4000至28000美元按15%征税,27万美元以上即按最高税率征收,高低档位间相差不到10倍。通过我国和美国相比较,可以看出,我国个人所得税对低收入者和高收入者征税起止距离过大,存在不公平性,个人所得税的调节力度大大削弱。另外,九级超额累进税率虽然是做到了对不同来源的收入适用不同税率,但其本身存在着缺陷,影响了我国个人所得税的公平性。

（四）征收方面存在的问题

1. 税收征管制度混乱

现行个人所得税采取个人申报纳税和单位代扣代缴纳税两种方式；而且以代扣代缴为主。这种征管方式与现行个人所得税制设计是相衔接的，但在征收管理上还存在一些问题；主要表现在以下几方面：它只规定了扣缴义务人的扣缴义务以及法律责任,没有对所有纳税人要求纳税申报,税务机关对扣缴义务人的纳税检查信息是单方面的,无法有效进行监督,使得代扣代缴的执行力度在不同单位间有很大的差别。代扣代缴执行力度不够使得个人所得税只管住了工薪阶层,没有管住高收入阶层,对工薪阶层很不公平。加之与个人所得税征收相联系的诸如资产申报制度、个人信用管理制度没有建立,使得征管、监督效率很难提高。其次是个人收入隐性化，个人收入隐性化已成为我国个人收入分配差距拉大的主要的直接的原因。个人收入隐性化是指个人收入或财产的相当部分不是由正常渠道取得，或个人收入并非都在其名下反映出来，使得个人收入难确定。个人收入隐性化既是个人所得税征管前提上的难点问题，也是税收收入在个人所得税上严重流失的漏洞。

2.征管制度不健全，方法不科学，处罚法规不完善

有的人收入具有季节性，如有的本月收入较多但下月可能失业没有任何收入；有的上半年有收入但下半年收入少甚至没有收入。再如一本专著出版，可能耗费作者若干年甚至毕生精力，一旦出版则应在当月纳税。显然按取得收入月来计征个人所得税既不公平又不科学。

我国个人所得税的纳税申报包括两个方面：一是纳税人的申报，

即纳税人主动申报应税收入并缴纳相应的税款。据统计，目前我国个人所得税主动申报的人数占应纳税人数不到10％。二是收入支付单位作为代扣代缴义务人的纳税申报，这种申报占应纳税申报情况的绝大部分，是我国个人所得税申报的主要方面。近几年反映在纳税人和代扣代缴义务人纳税申报方面的问题主要是：纳税申报不真实，申报没有明细表，甚至瞒报和不报等。民营企业基本不交个人所得税。

关于处罚法规，具体表现在：(1)对偷、漏税等违法行为的界定模糊，使税务执法机关难以把握，往往避重就轻。(2)对违法行为的处罚规定不具体、不明确，幅度落差大，使税务执法机关难决断，可能会出现受主观因素影响而轻罚的现象。(3)处罚标准的规定太低，重补不重视处罚。(4)在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，一些违法者得到庇护时有发生。所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。“要富贵，去偷税”甚至成为一部分人的致富秘诀。甚至出现了一些外国人在本国不敢偷、逃税款，而到中国却也大胆偷、逃税款的现象。

三、个人所得税制存在的问题的对策

(一)可按照我国实际情况，实行分类与综合相结合的混合所得税制

在当今实行个人所得税的140多个国家和地区中，大多都实行综合所得税制或综合与分类相结合的混合所得税制。考虑到我国目 前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等与发达国家相

比存在较大差距，所以，分类综合课征制应是我国现阶段个人所得税制的较好选择。实行分类综合所得税，对某 些应税所得如工薪所得、劳务报酬所得等实行综合征收，采用统一的费用扣除标准和税率。对其他的应税所得分类征收，或者对部分所得先分类征收，再在年终时把这些已税所得与其 他应税所得汇总计算，凡全年所得额超过一定限额以上的，即按规定的累进税率计算全年应纳所得税额，并对已经缴纳的分类所得税额，准予在全年应纳所得税额内抵扣。此种征税制度，兼有分类所得税制与综合所得税制之长，既能覆盖所有个人收入，避免分项所得税制可能出现的漏洞，还能体现“量能负担”的公平征税原则，比较符合我国目前的征管水平。

（二）扩大费用扣除项目，合理确定个人所得税费用和扣除标准优化税率，合理税收负担

2010年温家宝总理在与网民交流时明确表示要提高个人所得税起征点，2010年3月1日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》，确定了提高工资薪金所得减除费用标准，调整工资薪金所得税率级次级距。3月20日，财政部部长谢旭人在中国发展高层论坛上表示，2011年将进一步优化税收制度改革，要进一步健全个人所得税制度，适当提高个人所得税工薪所得扣除标准，合理调整税类结构和层次，进一步降低中低收入者的税负，强化对高收入者的税制。但是随着社会经济的发展和物价的上涨、长期不变的税赋标准，这造成了两种与税收征管效率原则相违背的现象：一是使更多的有收入的个人都在所得税范围之内，增加

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