徐绪卿撰文：关于民办高校分类管理的思考(2)

是想浑水摸鱼”的观点，但是我国民办高校大都是投资办学是一个客观现实，期望办学取得合理回报也是许多举办者的实际想法。当前围绕分类管理问题的争论，至少折射出我国民办高校复杂的办学动机的实际，并且越来越多的人已认识到，解决我国民办教育性质模糊的关键，正在于对非营利性和营利性的划分，以此为契机将有助于厘清民办学校的产权归属、税收优惠和合理回报等难题，进而有利于实现政府对民办教育的有效管理、民办学校向公益性的转变以及民办学校与国际私立教育的接轨。10[10]

三

对于如何分类、分几类、如何界定民办高校的营利性和非营利性是当前争论的第二个焦点。目前对于分类标准的认识差异，也是引发争论的重要原因。

许多人认为，民办高校的营利性和非营利性，首先是看它是否捐资办学。在一些已经出台的试点方案中，也明确提出非营利民办学校“举办者投入属于捐资，对投入学校的财产不保留或者享有任何财产权利，学校注销后的剩余财产由主管部门转赠给其他学校继续用于办学或其他公益性、非营利性活动。”11[11]厦门大学副校长邬大光教授认为，我国民办高校大多数都是投资办学。另有人认为，90%以上的民办学校都是投资办学。但是根据国情和国际经验，笔者认为，我国国情不可能允许有这么多的营利性民办高校。换句话说，有相当多的投资举办的民办高校，在政策的规制和引导下还是要走非营利性的办学路子。但是试点实施立竿见影，要求举办者在对非营利学校政策和前景还很模糊的状态下立即无条件地将原有投入学校的资产捐赠社会，这确实难度很大，而且还可能为部分投资举办的民办高校回归非营利性办学带来了障碍。

其次，将是否谋取“合理回报”作为分类的第二个标准，意见也难一致。对于谋取合理回报的民办高校，能否作为非营利民办学校，争议很大。虽然《民办教育促进法》明确了可以取得合理回报，在《教育法》等重大法律“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校”的规定中扯开了营利性办学的一道缺口，但是在实际工作中由于缺乏配套政策的支撑，不具操作性。在办学实践中，胆子大的自行其是，不准自准，牟取暴利，掏空学校。胆子小的，不敢染指，兢兢业业，小心谨慎。可见，由于政策不明晰，许多民办高校的合理回报是在羞羞答答和混混屯屯的状态中进行的。应该说，合理回报是《民办教育促进法》所允许的，社会对部分民办高校中获取“合理”回报也是有承受力的。只要“回报”是在“合理”范围内，许多人认为也应属“非营利”办学，许多人都能理解。但是，合理回报是需要有严格的“度”

的界限的。“现阶段对合理回报的认识和实践，还没有完全统一到《民办教育促进法》的立法本意上。民办教育确实需要找到合理回报的理论边际，到底谁是参照系，以谁为基点来确定什么是合理回报，什么不是合理回报，合理回报是百分之多少？”目前还没有政策明确12

[12]。但是确实有一部分举办者想法太贪，拿得太多，拿得不明不白。比如，对提取合理回报的方式和数额，“有52.3%的人认为可从办学结余中提取，其比例为结余的10-80%不等；有33.3%的人认为，可从学费总收入中提取，其比例为当年学费的20-30%不等。”13[13]如果按照这个比例来操作，就江浙沪一带的民办高校来看，以在校生一万五千人计算，则回报额为每年5000万至8660万元之间，这完全是获取暴利，这样的暴利企业界少有，世界少有！如果这样的“回报”也能算非营利，也要享受非营利学校的优惠政策，笔者估计无论如何都难以得到社会的认同和支持。另外，普遍认为合理回报的基础是投资办学，其回报应以实际投入为基数，但是我国大量的民办学校并没有实际投入或少有实际投入，这样的合理回报，相当一部分主张 “合理回报”或营利的民办学校举办者难以认同。而将学校资产增值部分作为合理回报的基数，社会也难以接受。

关于现有民办高校分几类的争论也很激烈。最简单的分类，借鉴国外已有经验，无非是营利性与非营利两类，非此即彼。这样的分类能不能完全涵盖现有民办高校的办学实际？胡卫就认为，依据我国民办高校整体上形成了捐资办学、投资办学和混合集资办学三种筹资形式的状况，应将民办高校区别为准营利、营利和非营利三种。捐资举办的无疑是非营利办学，投资举办学校中，依教育服务类型和学校盈余分配，可分为准营利和营利性两类。准营利型民办高校“不以营利为目的但可获得适当回报。营利型民办高校，特指以营利为目的实施各种教育培训服务的机构，盈余由学校内部解决。”14[14]浙江省部分民办高校领导在讨论中主张，非营利学校的界定包括两种模式，一是捐资办学，二是出资保值办学，即举办者放弃合理回报和办学资产结余，但对出资投入的资本保留权属并要求保值。非营利组织机构有一个国际公认的内在规定性，这样去“设计”非营利民办学校，是否合于国际惯例？值得大家关注和讨论。当然，笔者认为，我国民办高校投资主体多元，办学动机多样。对于产权和回报的态度至少有四种：一是“举办者不求所有权的民办高校”，举办者不追求所有权，也不求回报；第二类民办高校为“举办者要求所有权的民办高校”。举办者不求回报，学校的所有办学结余都用于学校的继续发展。但是并不放弃对学校资产的所有权，也不放弃对民办高校的控制权。第三类为“举办者要求合理回报的民办高校”。举办者不仅不放弃所有权和控制权，而且也希望得到“合理”的回报，但是不以营利为目的。第四类即“营利性民办高校”。

如此等等，还可以细分。在制定政策时，如何科学合理地制定分类标准，值得深入思考。

当然，产权归属和获取回报只是界定民办高校的两个主要内容。要使界定的标准更加合理科学，在实际工作中，还要考察学校法人产权完整性、举办者是否享有办学结余资产的所有权、办学结余是否全部用于教育以及学校终止办学时剩余资产是否用于发展教育等相关因素来综合考虑。

四

分类管理争论的第三个焦点，是政府对营利或非营利民办高校的支持政策不明晰。目前出台的试点方案，没有明确的营利与非营利民办高校的相关政策，只有对民办高校产权的规范要求。布袋里买猫，不知黑白，举办者选择无依据。在调查中许多民办高校举办者表示，试点政策不明晰，举办者选择无依据，让我们稀里糊涂地放弃投资和产权，这个难度很大。从实际情况来看，我国民办高校投资主体非常复杂，办学的动机也是多样化的。有的明确是捐赠办学，有的投资办学期望有所回报，有的投资不求回报，但求投入保值，有的投资完全是出于回报社会，也愿意将投资转为捐赠，简单地用一个非此即彼的划分标准，本来就难以涵盖多样化的办学主体的实际，也难以表达不同办学主体的诉求。

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