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目录

绪论 ........................................................................................ 1

第一节 城市的形成和发展 ...................................... 1

第二节 市政的含义和特征 ...................................... 8

第三节 市政学的研究对象和研究方法 ................ 12

第一章 市政主体 .............................................................. 14

第一节 城市政党组织 ........................................... 15

第二节 城市政权组织 ........................................... 21

第三节 城市社会组织 ....................................... 33

第四节 市民参政 ................................................... 40

第二章 市政体制 .............................................................. 42

第一节 市政体制概述 ........................................... 42

第二节 西方国家的市政体制 ................................ 47

第三节 中国的市政体制 ....................................... 53

第三章 市政职能 .............................................................. 62

第一节 市政职能概述 ........................................... 62

第二节 西方国家的市政职能 ................................ 68

第三节 中国的市政职能 .................................... 74

第四节 市政职能过程 ........................................... 82

第四章 城市发展战略 ...................................................... 87

第一节 城市发展战略概述 .................................... 87

第二节 中国城市发展战略 .................................... 93

第三节 中国特色城市化战略 ...................... 100

第五章 城市规划管理 .................................................. 106

第一节 城市规划的含义和作用 .......................... 106

第二节 城市规划的内容 ..................................... 111

第三节 城市规划的编制与实施 .......................... 115

第六章 城市基础设施建设与管理 ................................. 121

第一节 城市基础设施概述.................................... 121

第二节 城市基础设施建设.................................... 127

第三节 城市基础设施管理 .................................. 129

第七章 城市公共事业管理............................................. 136

第一节 城市公共事业管理概述 .......................... 136

第二节 城市教育和科技管理 .............................. 148

第三节 城市文化和体育管理 .......................... 154

第四节 城市公共卫生管理 .................................. 160

第八章 城市经济管理 .................................................... 169

第一节 城市公共财政管理.................................... 169

第二节 城市市场管理 ........................................... 183

第三节 城市土地管理 .................................. 195

第九章 城市生态管理 .................................................... 202

第一节 城市生态系统 ........................................... 202

第二节 中国城市生态环境问题及治理 ................ 206

第三节 建设生态城市 ....................................... 213

第十章 城市社会管理 .................................................... 220

第一节 城市人口管理 ........................................... 220

第二节 城市社区管理 ........................................... 224

第三节 城市社会保障管理 .......................... 231 第十一章 城市公共安全管理 ......................................... 239

第一节 城市公共安全管理概述 ............................ 239

第二节 城市公共安全管理的体制和手段 ............ 251

第三节 城市公共安全应急机制 .......................... 257 第十二章 市政绩效与管理............................................. 262

第一节 市政绩效概述 ........................................... 262

第二节 市政绩效管理 ........................................... 264

第三节 市政绩效管理系统 .................................. 270

绪论

第一节 城市的形成和发展

一、城市的含义p59-66

含义

从城市的起源看，城市是“城”与“市”的统一体，其中“城”是一种防御性的永久性建筑物，“市”指交换的场所，城市就是“城”与“市”的结合体，是筑有防御设施的交易场所

最早对城市进行观察和研究的是地理学。地理学，认为城市是具有一定规模的工业、交通运输业、商业等非农产 业的聚集地，是有一定人口规模并以非农业人口为主的居民聚集地，是相对于乡村而言的一种永久性大型聚落形态 统计学把城市看作是与大规模人口及独特的组织制度和生活方式。相联系的聚合体，通常以居住区的范围和居住的人数作为确立城市的主要方法；城市社会学认为，城市是占据某一特定地区的人口群体。城市是人类生存和发展的特殊社区；城市经济学，认为城市是各种经济活动因素在地理上大规模集中的结果，是一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场-住房、劳动力、土地、运输等相互交织在一起并与域外相互联系的网状系统；城市政治学认为，城市不仅是市场中心的所在地和有法律规范的地域，更是不

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同团体确定政治关系的制度化共同体。综合这些表述，结合中国的实际，一般可以把城市定义为：城市是一定地域的政治、经济、文化中心，是一个非农业人口占绝对多数的行政区域

特征

1.高度的聚集性。城市区别于乡村的根本之点，在于它的高度聚集性。可以说，集聚是城市最本源、最主要的特征，其他各种特征都是由集聚衍生出来的

2.社会性。首先，城市中聚集的人们不是由血统或宗族关系所组成的，而是构成一定的复杂的社会关系；其次，城市分工和协作的发展导致了城市的社会性

3.经济性。城市能够产生整体性的高效益。首先，聚集为城市产生整体性的高效益创造了前提条件；其次，社会性也是产生整体高效益的重要因素；最后，城市是非农产业的聚集地

4.系统性。城市是一个密集的空间地域社会经济系统；首先，从城市的组合和结构看，城市是一个多维、多变量、多层次、多因素的动态的大系统；其次，从物质形态上看，城市是由给排水设施、道路交通设施、能源设施、通信设施、教育文化设施、安全设施 等各种功能设施组成的一个复杂的有机体，它们之间的匹配程度及运行状况，直接决

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定了整个城市的运行状；再次，从城市的产业结构看，城市主要是第二产业和第三产业等多种产业构成的综合体；最后，从整体上看，城市的所有社会经济活动与为其服务的城市设施之间必须保持均衡

总之，现代城市是由众多子系统组成的大系统，它的和谐运转，关键取决于各系统间的相互作用和协同配合

5.开放性。城市是商品经济发展的产物，是先进生产力的象征，而且现代社会分工越来越严密细致，社会联系日益广泛，城市对外界的依赖越来越强

6.复杂性。城市的复杂性首先源于城市构成上的异质性，这些具有很强异质性的个体之间的相互作用，导致了城市社会关系和经济活动的多样性，最终导致了城的复杂性

二、城市形成发展的条件p66-70

世界上最早的城市约产生于公元前3500年，人类城市的产生经历了一个漫长的过程

聚落

聚落是指人类各种形式的居住场所，是一个居民点

首先，聚落是一个作为聚居地的物质实体，它占有一定的空间，人们在这个空间上劳作和休息；作为支撑，这个空间必须有各种活动场所和各类生产用地；其次，聚落是一种社会实体，是一个社区，是人类进行生产、生活及其他

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社会活动的场所；最后，随着社会的发展，聚落由低级走向高级，形成不同形式、不规模、不同功能的居民点，构成聚落体系或居民点体系

聚落体系从低级到高级一般有：小自然村、村庄、镇、城市、大都市、大都市区、城市群、城市带。其中，小自然村和村庄为典型的农村型聚落；城市、大都市、大都市区、城市群和城市带为典型的城市型聚落；镇为农村聚落和城市聚落的交界点，在中国，镇分为集镇（乡镇、村镇）和建制镇，集镇属农村聚落，建制镇为城市型聚落的最低层次单元

城市产生的条件

首先，农业劳动生产率的提高和社会分工的扩大是城市产生的社会经济基础。人类社会最初是没有城市的，此在原始社会后期，逐步形成了人类社会的第一次社会大分工--农业与畜牧业的分离，形成了比较固定的居民点--聚落。这时的聚落还不是城市，但为城市的产生奠定了基础。手工业与农业的分离，产生了固定的商品生产和交换的居民点，实际上已经成为城市的雏形，是人类社会继农业革命之后的又一次伟大革命--城市革命。社会生产力发展而引起的社会分工，是城市产生的根本性原因和决定性因素 其次，商品生产和商品交换促进了城市的进一步发展。在

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社会生产力进一步发展、商品生产和商品交换急剧扩大的推动下，出现了第三次社会大分工，形成了专门从事商品交换的产业和阶级--商业和商人。商业依赖于城市的发展，而城市的发展也要以商业为条件，这是不言而喻的。总之，从中外城市发展的历史来看，城市的产生与商业的发展是紧密联系在一起的

最后，自然条件、气候状况和地理位置也是城市产生的重要条件。地球表面并不是均一的，各地的自然条件、气候状况等有很大的差异，从而城市的形成不可避免地会受人口和资源空问分布的影响，受到地理位置的影响 气候状况也制约着城市的产生和发展

总而言之，城市的产生和发展，是人类社会的巨大进步，是历史前进的产物，是社会生产力发展的必然现象。它是同农业劳动生产率的提高、社会分工的深化、商品经济的发展紧密联系在一起的

三、城市发展的阶段p70-78

城市发展是指城市演变和进化的过程。城市发展量的扩张，是指城市数量的增加和城市规模的扩大。城市发展质的飞跃，主要是指城市现代化的过程

城市发展的四个历史时期

1.早期城市

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早期城市主要是指史前时期到4世纪前（封建社会初期）的城市。早期城市主要分布在利于农业灌溉和便于向周围征集农产品的地区，这些地区一般是人类文明的发祥地 特点：

第一，城市规模小，城市数量少，城市发展速度极其缓慢，城市在整个社会经济生活中处于从属地位；第二，城市是一个自给自足的农业聚居区，大部分居民从事农业生产；第三，城市功能单一，城市的经济功能特别微弱，而政治功能、军事动能以及宗教色彩突出

2.中世纪城市

中世纪城市主要是指处于封建社会时期的城市 具有以下新的特点：

第一，城市的经济功能加强，改变了早期城市单一的政治功能和军事功能的状态；第二，城市形成的途径开始多元化，城市数量增多；第三，个别城市的规模日趋扩大，但绝大多数城市的规模仍较小；第四，城市发展缓慢，城市未能成为整个社会经济发展的中心；第五，城市的消费性和城乡分离

3.近代城市

近代城市是指18世纪中叶工业革命以后至20世纪初的城市

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近代城市有以下特点：

第一，大工业城市迅速成长，城市数量猛增，城市规模不断扩张；第二，城市的结构和功能发生了根本性变化；第三，城市集中了巨大的社会物质财富和生产力，真正成为国家或区的经济中心和发展中心；第四，城市公用设施得到了普遍发展；第五，城乡差距扩大，城乡关系对立；第六，“城市病”的产生和蔓延

4.现代城市

现代城市有两种含义

就城市发展的阶段而言，现代城市是指从20世纪初开始，特别是第二次世界大战以后，世界普遍城市化时期的城市，简言之是进入“城市世纪”的城市

就城市本身的功能、作用、设施、运转等而言，现代城市通常是指20世纪50年代以后，后工业社会时期的城市，是具有高经济效率、高管理水平、高质量环境的城市 现代城市发展有以下特点：

第一，城市发展呈现多样化，出现了大批的科学城、大学城、旅游城等；城市职能从综合性到专业性，城市规模从几万人口的小城市到千万人口的超级大城市， 城市分布集中化与分散化并存，小城镇得到了广泛的发展；城市类型从单一城市发展到城市群、城市连绵带，有些城市连绵带

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已跨越了国界，形成了国际城市体 系。超级城市、城市群和城市连绵带几乎控制了各国的经济命脉，在一个国家的政治、社会、经济生活中，往往起到十分重大乃至具有决定意义的作用

第二，城市成为人类的主要聚居区

第三，城市成为第三产业的中心

第二节 市政的含义和特征

一、市政的含义p78-81

1.广义的市政。是指城市全部政治系统为了实现城市社会经济的发展，用各种手段对城市各项公共事业和各类公共事务进行的管理活动

具体包含以下几点内涵：第一，市政的主体是城市公共权力的行使主体；第二，市政的目标是为了实现公共利益；第三，市政目标的实现需要借助各种手段；第四，市政客体或对象是城市各项公共事业和各类公共事务

2.中义的市政是指城市的国家机关对城市各类公共事务进行的管理活动

3.狭义的市政是指城市的国家行政机关对城市各类公共事务进行的管理活动

二、市政的沿革p82-87

西方市政的历史沿革

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传统市政

11世纪，一大批新兴的城市如罗马、那不勒斯等相继出现，逐渐被国王赋予相当的自治权，发展成城市自治政府。这是西欧封建时代自治城市的萌芽，是西欧大陆“城市自治”的原型，是传统市政的发端

近代市政

1894年，英国又修订了《地方政府组织法》，市的法律地位进一步明确化，近代英国市政也发展到了成型阶段 1884年，法国对市的法律地位作了全面规定，规定市议会为地方自治机关，享有地方自治权，这标志着法国近代市政进入成型阶段

20世纪以后，出现了市委员会制、市经理制、强市长制等多种市政体制形式。至此，美国市政发展到了成型时期 现代市政

20世纪二三十年代以后，特别是第二次世界大战以后，现代市政从体制到职能、从内容到手段都发生了巨大的变化，呈现出全新的发展趋势

中国的市政也经历了长期的演变过程

早在春秋战国时期，中国就出现了“市”，这是一种交易场所即集市、市场，不是一级地方行政建制，不同于现代意义上的城市

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1909年1月，清政府制定了《城镇乡地方自治章程》描绘了近代中国市制的基本框架，对中国近代市制的建立产生了重大影响

1911年11月，江苏省临时省议会制定了《江苏暂行市乡镇》，这一法令基本沿袭了清末的旧制，但是将清旧制中的城、镇统称为市，可以称作是中国市制的开端 1928-1947年，是中国市政形成的重要阶段

1955年6月，国务院颁布了《国务院关于设置市、镇建制的决定》，明确了设立的标准，首次对市辖区的设置作出了原则规定

1955年11月，国务院颁布了《国务院关于城乡划分标准的规定》，明确了城乡的划分标准

1993年3月，国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》，首次把城市基础设施建设作为设市的重要条件

三、市政的特征p87-89

1.历史性。市政是一个长期历史发展的过程，是个历史性范畴。市政的发展是与一个国家整个社会经济的发展和城市本身的发展密切相关的

2.公共性

市政的公共性主要体现在：市政的主体主要是行使公共权力的城市国家政权机关；市政的客体主要是城市各项公共

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事业和各类公共事务；市政目标是实现公共利益；实现公共利益的程度体现政府合法性的程度，因此，市政必须以实现公共利益为其根本原则

3.双重性

市政的双重性是指市政的自然属性和社会属性。一方面，市政是适应共同劳动的需要而产生的；另一方面，市政总是在一定的生产关系下进行的，它要反映某种生产关系的要求

4.系统性

首先，市政是由市政环境系统、市政体制系统、市政组织系统、市政职能系统等组成的大系统，每个分系统下面又有许多相互关联的子系统；其次，市政系统由制度要素、组织要素、人员要素、财政要素、行为要素等要素组成，每种市政要素内部又包括多种次级要素；最后，市政系统又是由决策、计划、组织、协调、控制等多项环节组成的系统过程

5.综合性

城市作为经济、政治、文化中心，具有集中、开放、多元、有机等特点，这就决定了市政具有突出的复杂性和综合性 首先，市政的内容既包括对大量的社会公共事务和公共事业的管理，又包括对城市各项经济活动的规划和调控，对

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市民物质生活、精神生活的指导和协调等；其次，从市政所面对的社会阶层及其人员的结构看，有社会各行各业人员；再次，市政管理既要遵循经济规律，又要遵循自然规律、科学技术规律、社会规律等，从而市政目标也必然要综合地反映这些规律的要求；最后，从市政管理绩效看，必须用经济发展水平、市民生活质量、市民教育程度和文化水准、城市生态环境、城市安全和公共秩序等十分复杂的指标体系，来综合评估和反映市政管理绩效

6.动态性

由于市政是一种存在于城市并以城市事务为对象的管理活动，城市生活的快节奏、高速发展的科技、不断攀升的民主要求，使市政必须要迅速地回应社会，灵敏地调整市政理念、市政职能和市政手段

第三节 市政学的研究对象和研究方法

一、市政学的研究对象p89-91

市政学是研究市政主体对市政客体如何进行有效管理的科学，涉及谁来管理、管理什么、怎样管理等基本问题 研究对象主要包括

第一，市政主体。市政主体是体现城市政治关系的组织实体，是进行和参与市政活动的各种组织。市政学必须研究市政组织、市政体制、市政职能、市政过程等具体问题

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第二，市政客体。市政学主要研究市政主体对城市公共事务和公、共事业的管理

第三，市政目标、市政方式和市政手段。市政目标、市政方式和市政手段回答的就是怎样管理的问题

第四，市政规律。政学是一门研究市政及其活动规律的科学。市政学要研究市政各系统、各要素和各环节以及它们之间的内在联系，揭示市政活动中 带有规律性的东西，以指导市政管理实践，提高市政管理水平，实现市政管理的科学化、现代化

二、市政学的研究方法p91-93

首先，马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，是我们研究市政学的根本性的方法论，为我们研究市政学确立了科学的世界观。其次，市政学的研究还要 采用以下一些具体的研究方法：

1.规范研究和实证研究相结合。规范研究是以一定的价值判断为基础，旨在回答“应该怎么样”的问题，力图按照特定的价值取向调整或改变市政现实

实证研究是用市政理论对各种市政活动或现象进行解释、分析、证实或预测，旨在回答“是什么”的问题。市政目标是分层次的，越是高层次的市政目标或越带有决策性的问题，越具有规范性；越是低层次的市政目标或越是具体

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的问题，越具 有实证性。规范研究和实证研究要互为参照、互渗透，既防止规范研究走向崇高的虚幻，又防止实证研究的狭隘肤浅和人文精神的匮乏

2.静态研究和动态研究相结合。静态研究是一种以制度性和体制性要素为分析对象的研究方法，它注重组织结构、法律制度等方面的研究。动态研究着眼于发展过程和组织中人的行为、关系的分析

3.系统研究和具体分析相结合。系统的研究方法，有助于发挥市政系统的整体功能和整体效益，实现市政管理的整体目标。但是，对市政的系统研究，不能取代对市政各分系统、各要素、各环节的具体分析，这些具体分析能弥补对市政这个大系统进行整体研究的不足，增强研究的针对性

4.纵向比较和横向比较相结合。纵向的即历史的比较分析，研究市政的起源和发展，总结不同历史时期市政发展的经验教训，探索市政发展的动因和规律，以指导当代中国市政管理的实践。对同一历史时期不同国家、不同城市之间市政发展的横向比较分析，探索市政发展的共性和个性，积极吸取其他国家和其他城市市政管理中一切有益的东西，来不断完善和优化中国的市政管理

第一章 市政主体

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第一节 城市政党组织

一、中国共产党的城市党组织p94-96

中国共产党的性质

中国共产党的城市党组织是中国共产党设在市一级的地方领导机关

组成

其市级组织机构由以下几部分组成：

市党代表大会。市党代表大会由选举产生的党员代表组成；职权是：听取和审查市委员会的报告；听取和审查市纪律检查委员会的报告；讨论本市的重大问题并作出决议；选举市委员会、市纪律检查委员会；直辖市、设区的市、不设区的市、市辖区的党代表大会，每五年举行一次

市委员会。市委员会是市党代表大会闭会期间党的领导机关

市委员会由市委委员和候补委员组成，在每一届市党代表大会上选举产生，每届任期五年。市委员会全体会议每年至少召开两次；大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本市的工作，定期向上级党的委员会报告工作

市委常务委员会。市委常务委员会是主持市委日常工作的领导核心，由市委书记、副书记和市委常务委员组成。组

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成人员在市委员会全体会议上选举产生，并报上级党的委员会批准；市委常务委员会在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权，贯彻委员会全体会议的决议，定期向委员会报告工作，接受监督

市纪律检查委员会。是中国共产党在城市维护和执行党的纪律的专门机关。会由每届党的市代表大会选举产生，每届任期为五年。会在市委和上级党的双重领导下进行工作；主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作

除了市级组织机构以外，直辖市和设区的市还设立区党代表大会、区委员会、区常务，委员会、区纪律检查委员会，它们的职责与党的市级组织机构相同

此外，城市的工厂、商店、学校、机关、街道等基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都成立了党的基层组织。根据工作需要和党员人数的多少，党的基层组织经上级党委批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。城市党的基层组织是党联系广大党员和人民群众的桥梁

市委根据少而精的原则，一般设置相应的工作部门，主要有：市委办公室（厅）、组织部、宣传部、统战部、政法

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