转变监管方式，实施协同监管与综合执法

转变监管方式，实施协同监管与综合执法

————浅析新形势下工商行政管理发挥职能的途径

（南京市工商行政管理局 沈玉奇）

在目前的社会转型期和政府转轨期，市场的公序良俗和政府的管理体制面临不断的变化与调整。作为政府直属机构的工商行政管理部门，在市场监管与行政执法方面的职能也发生着深刻的变化。各级工商行政管理机关正按照总局提出的“监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性整治向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化转变”要求，各级工商行政管理部门通过树立以民为本、服务经济、依法行政的监管执法理念，不断探索符合民众需求、社会发展、经济规律的监管执法措施，业已明确工作方向，狠抓工作落实。

然而，随着社会的不断发展，经济全球化和市场多样性的特点日益明显，管理对象观念的变化、监管执法领域的拓展，工商履职风险的转化。在新形势下发挥工商行政管理职能的途径问题，成为一个新的值得研究的课题。就当前而言，涉及无照经营整治、食品安全监管、网络经营管理、消费维权保障和公平公正执法等民生保护、政府形象和职能发挥的工作有亟待完善。笔者认为，通过转变监管方式，实施协同监管与综合执法，对全面调动基层监管执法人员的履职积极性，有效降低工商行政管理工作的监管执法风险，充分发挥新形势下工商行政管理部门的职能具有一定的实践意义。

一、 工商行政管理监管执法存在的问题

首先，监管执法突发性和事务性任务激增，基层机构和人员疲于应对。随着社会经济的发展和工商职能的转变，新形势下，工商行政管理不但要肩负市场监管和行政执法的职能工作，同时在促进地方经济中也承担着发展经营主体和保障地方社会稳定的职责。因而，危化等重点主体的监管、消费纠纷的调处、突发食品安全事件的整治等，都需要基层工商行政管理部门通过日常

的监管执法加以落实。实践中，基层工商行政管理部门经常遇到在特定时间内检查成百上千户主体，而有时上级检查的主体对象又不明确，检查项目又多又散。时常遇到正在从事某项检查工作时，上级又有新任务部署或临时抽调从事某项突击任务的情况。其次，监管执法纵向指导和部署不够精细，履职合力氛围需完善。在任务的下达上，政府、相关部门以及上级传达、部署的任务中，背景、原则和意义交代过多，而对具体的落实方法、措施缺乏细化的解决方案或方案落实效果却不明显。现实中存在上级文件、通知层层转发、下级监管执法流于形式的现象。而各项统计报表、资料中出现最多的是检查人员、车辆和检查主体的数量，对实际监管执法查处数、问题整改情况等内容反馈甚少。第三，监管执法执行依据交错，外部联动方式不够统一。迄今为止，共有103部法律和201件行政法规、487部地方性法规和政府规章、124件部门规章作为工商行政管理的执法依据。按照法律归类，如《产品质量法》和《食品安全法》等商品类，监管执法的主体除工商外，还涉及质检、食药和卫生等许多部门；有关《公司法》、《个体工商户条例》等主体类，监管执法的主体也涉及国资、投促委、银监和安检等前置许可部门；还有《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》等交易行为类，又牵涉到管辖权除外规定，监管的主体有通管局、物价局、保监会，甚至包括烟草局、粮食局、文化、环保、海关、公安等。因而，出现目前工作中的食品安全履职难、无照查处取缔难、服务消费维权难等现象。现实中，诸如重大活动，重大项目、文明城市创建等，也牵涉了工商行政管理部门大量的精力。第四，监管执法与经济发展存在差距，工商信息化应用还需整合。近年来，随着工商行政管理部门信息化建设的不断加强，目前除工商业务、政务系统外，还有12315申投诉、食品安全监管等拓展应用系统。由于政务、业务数据之间分不同模块和界面管理，加之工商各地的系统之间不同程度的存在数据分散、操作繁琐、系统凌乱等情况。工商监管执法人员在办公、执法、登记、监管等工作时，需要打开不同的应用系统；外部公众希望了解工商信息，也要通过打开工商政务网站、12315申投诉网站、食品安全远程监管网站等不同的链接进行搜索操作；工商与政府各部门之间，还没有建立互联互通的数据共享平台，对诸如禁止登记人员的违法犯罪等信息工商无法获悉，而工商部门的驰著名商标信息、重守信用信息、处罚信息、黑名单警

示信息等其他单位也不能有效利用。

二、工商行政管理监管执法问题的成因

一是社会经济的不断发展，促使工商职能发生了重大转变。社会、经济快速发展，推动市场主体、经营形式、经营内容等走向多元化，工商行政管理部门原有的服务发展和监管执法职能面临挑战。2008年国务院印发的国家工商总局“三定”方案，进一步明确国家工商总局加强市场监管的责任，增加网络商品交易及有关服务行为监管职责，强化反垄断与反不正当竞争执法职责，增加流通环节食品安全职责，突出了市场监管和行政执法的职能。实践中，地方各级工商行政管理部门的还承担着发展地方经济、维护稳定安全等职责。二是工商职能的法定增减，促使工商履职产生了一定变化。鉴于新的工商职能变化，目前工商行政管理部门承担的各类检查不断增多，特别是涉及食品安全、危化监管和消费维权等关系国计民生的事件中，工商行政管理部门作为国家职权行使的中间环节，起着承上启下的作用。而这些工作对管理者技术、专业和能力的要求都较强。如果缺乏具体的管理目标和管理手段，特别是在层级式管理中，一旦缺乏明确的主体、范围及履职程度的描述，会产生职责不清、状态不明、检查不实的现象，造成基层监管执法难以落实到位。三是部门职责的相互交织，促使工商监管执法存在一定困难。工商行政管理部门是执行国家法律法规的政府职能部门，在日常监管执法中，执行的法律法规除规定单一的执法主体外，还有多部门共同执行的法律法规，有些也只有某一条款针对工商职责。而且，基层工商行政管理部门在服务地方工作中还有法定职责范围以外的监管执法工作。在法规上，如烟草法规中有涉及工商监管执法的条款，但具体的执行过程需要相互的配合；地方政府的招商引资，外企的设立变更需要商务部门的批准许可等等。因而，目前工商行政管理工作的监管执法工作，既离不开各部门之间的横向沟通、更离不开地方政府的大力支持。四是经营主体、形式和内容的多元化，促使工商监管方式需要不断更新。如今的电子商务、物联网、预付卡消费、集体团购等交易形式的出现，使得原有经营主体、形式和内容发生了变化。过去以厂房、门面、摊位等形式进行展示的实物经营方式，发展到如今在写字楼或家中通过电话等信息方式直接开展经营；原来通过面对面的洽谈进行的商业交易，发展成当今通过基于B2B、B2C、C2C和第三方交易平台的互联网商

业交易；商品标准条码、RFID（无线射频识别）技术的发展，使得商品身份识别通过计算机数据库采集运用，而工商行政管理部门缺乏有效的数据源信息和识别工具等 。而信息技术支撑的业态和地方经济发展的需要，造成现实中存在一定大量的空挂、未登记主体，使得工商行政管理工作的巡查检查、年检验照和执法办案等监管执法面临新的挑战，同时也给国家税收造成一定程度的流失。

三、 工商行政管理监管执法实现的途径

工商行政管理部门在社会经济活动中发挥着经济调节、市场监管、公共服务、社会管理的效用。然而，如何实现转变监管方式，实施协同监管与综合执法，更好的发挥工商行政管理职能呢？笔者以为，主要有以下几个途径：

（一）理清工作重点，增强责任意识。

工商行政管理部门的职能是市场监管和行政执法，职责应该是法律、法规授予的和根据三定方案明确的。针对目前服务发展、登记注册、监管执法、消费维权等工作，应当建立分级的岗位职责说明，明确监管执法责任范围，提高广大工商行政管理人员的责任意识。工作的重点，应着重突出工商部门的法定职责，根据经营主体信用、所属行业、地域特点、申（投）诉热点、主体状态等情况，按照履职的要求把法律、法规规定应由工商部门负主要监管职责的行业（如危化品销售、食品销售、农资销售等）、消费者申（投）诉多的经营主体、不良记录较多的市场主体、涉及人民生命财产安全的商品、出现问题相对较多的区域，作为重点加强监管和执法的工作。通过采取实地、书面、监测、抽查等方法，查经营资格、事项、行为、制度和整改落实等情况。发现问题，迅速采取措施，该改正的要求改正、该处罚的给予处罚、该抄报的及时抄报、该移送的坚决移送。

（二）畅通指挥渠道，提高执法效率。

对于新型经营主体、形式和内容，传统的管理方式确实很难取得监管执法效果。因而，有序推进自上而下的数据共享的协同监管，自下而上和平级之间的数据增容的综合执法模式十分必要。我们需要通过信息化推进监管执法，获取各类信息线索，组织工作落实。在规范电子商务交易、应对各类突发事件中，更需要建立起内外网络共享的指挥平台，保障工商监管执法的顺利实施。具体来说，可以与电信、移动、网通等互联网运营商联手，

再与通管、公安、银监等部门进行数据互通和交换，截获数据传输的IP真实地址，通过各种备案信息及时掌握监管检查对象和交易动态，采取分层、分类的监管方式，监控有形和无形的商品交易情况；采取建立一个工商系统上下联通、内外网交互的指挥平台，对主体、交易、信用等信息进行全方位的控制，发现问题及时监管执法。

（三）调配执法资源，提升监管效用。 无论工商登记还是市场监管，都是各级政府和百姓关注的焦点。工商行政管理部门要通过调配执法资源、优化机构配置，提升监管效用。目前，基层工商作为工商行政管理部门监管执法职责的主要执行者，应以监管执法为工作重点。因而基层工商可结合属地的主体信用、行业特征、地域特点、申（投）诉热点、主体状态等情况，实行以经营主体数量划片、片区责任干部巡查记录、轻微违规巡查干部处理、重大案件集中力量查处的方式，切实提高监管效用。在机构设置上，基层工商所（分局），可以建立片区巡查组、登记组（考虑郊县登记相对人便利，一般适宜郊县）和综合组（主要职责是内务管理）。为切实加强基层监管执法力量，对于城区分局不宜将登记权委托工商所（分局）。基层工商的巡查人员主要负责辖区主体的许可监管、验照年检、食品安全、市场监管、商品监测、广告（商标）监管、合同监管、消费维权等工作，对在监管执法中发现的疑难消费纠纷、一般违法违规案件，由分管案件所长带队处理；涉及无照整治、重大案件等工作，由所长牵头负责。作为区县局、省市局，应当重点做好业务指导和支援整合的作用，并及时帮组基层解决实际问题。

（四）创新工作方法，转变监管方式。

目前，工商行政管理部门主要是通过运用行政许可、行政处罚、行政强制、行政确权、行政指导等手段，进行市场监管，在工商行政管理机关和行政相对人之间产生各种行政法律关系，并使行政执法行为及其结果作用于工商行政管理机关和行政相对人。鉴于形势发展的变化，我们应建立健全行政合同、行政奖励、行政调解等制度，实现监管方式的多样化，做到执法与疏导、教育与处罚、监管与服务相结合。改进行政审批方式，创新行政审批机制，在法律、行政法规规定的范围内，按照“非禁即准、非限即许”原则，最大限度地方便行政相对人。加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，实现工商系统信息互通和资源

共享，降低管理成本，提高办事效率和公共服务水平。健全工商行政管理系统市场监管应急预案体系，建立应急管理指挥机构，加强应急队伍建设，强化应急保障，开展应急演练，全面提升应对突发事件处置能力和应急处置水平。依托信息化形成监管合力，加强系统内职能机构的协调配合、业务条线的上下联动、区域之间的相互协作以及与系统外相关部门的沟通合作，实现优势互补，形成监管合力。

（五）完善绩效评估，推动工作落实。

工作的结果需要目标来实现，目标的分解落实，合理布置，恰当授权，适时控制，及时改进，需要整合可用资源，公正进行绩效评估。针对目前基于罚没入库数量的考核与组织目标相脱离的现状，既削弱工商执法权威，而与之相关联的考核机制也无法有效引导各方工作的积极性和创造性。因而，考核内容、标准设置、结果运用亟待完善。我们可以借鉴其他行政执法部门目前采用的绩效评估手段，促进各项工作的开展。具体而言，绩效评估指标由综合指标、职能指标和创新能力指标构成。综合指标注重各部门涉及全局的重点工作、依法行政和服务对象的满意度等方面的指标。职能指标注重部门履行职责、完成工作目标的情况等。包括部门工作目标、年度计划、向社会承诺的重点工作、上级下达各项专项任务的完成情况等方面的指标。创新能力指标注重本部门的内部建设，包括管理创新、行政成本控制、公务员队伍建设等方面的指标。评估的基本方法是：目标考核、公众评议和查访核验。最终结果与表彰奖励、行政问责、责任追究、财政预算及公务员考核等挂钩。

综上所述，在改革不断深化、社会不断发展的新形势下，工商行政管理部门面对多元化的市场主体、科技化的交易行为、多样化的营销方式和严峻复杂的经济形势，需要在监管方式上加速转变，通过实施协同监管与综合执法，促进经济平稳发展、维护公平公正市场秩序、保障人民群众健康安全。

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