试点城市医改模式总结及趋势分析（好）

试点城市医改趋势分析

一、管办分开 ................................................................................................................................... 2

（一）上海——成立申康医院发展中心，以“管办分开”理顺公立医院治理结构 ....... 2 （二）无锡——“管办分开”以强化政府职能 ................................................................... 2 （三）潍坊——管办分开不分家 ........................................................................................... 3 （四）马鞍山——从管办分开到政事分开 ........................................................................... 3 （五）昆明——成立医院管理局，探索管办分开 ............................................................... 4 二、法人治理结构 ........................................................................................................................... 4

（一）治理结构与医院法人治理界定 ................................................................................... 4 （二）法人治理结构的四种模式 ........................................................................................... 5 三、集团化管理 ............................................................................................................................... 6

（一） 一个集团：马鞍山 ..................................................................................................... 6 （二） 两个集团：镇江 ......................................................................................................... 6 （三）三个集团：芜湖 ........................................................................................................... 7 （四） 四个集团：杭州 ......................................................................................................... 7 四、医药分开 ................................................................................................................................... 8 五、重点案例介绍 ........................................................................................................................... 8

（一）浙江东阳：董事会模式 ............................................................................................... 9 （二）广东高州：低价医疗 ................................................................................................. 11 （三）陕西神木：全民医疗保障 ......................................................................................... 12 （四）江苏无锡：管办分开与托管并举 ............................................................................. 14 （五）上海：重构医疗资源版图 ......................................................................................... 16

1、“5+3+1”工程 .......................................................................................................... 16 2、试水医疗联合体 ....................................................................................................... 16 3、剥离特需服务 ........................................................................................................... 16 （六）江苏宿迁：股份制改革 ............................................................................................. 17 （七）云南昆明：多元化办医格局 ..................................................................................... 18 （九）湖南株洲：市场竞争取道公益生存 ......................................................................... 19 （十）四川成都：还权于医院 ............................................................................................. 20

2010年2月23日正式发布的《公立医院改革试点指导意见》明

确指出，从今年开始以公益性为核心推进公立医院改革试点，改革公立医院管理体制，探索政事分开、管办分开的有效形式，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。16个国家级试点城市的改革工作已经开展近一年，有的城市重在管理体制改革，积极探索公立医院法人治理结构；有的城市实行医药分开；有的城市探索多元化办医格局，有的城市在医保支付和补偿制度改革上下功夫，当然此前我国各地一些城市也进行了相关的探索，并且摸索出了一些模式。

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一、管办分开

现行公立医院管理体制上，政府存在着两个“缺位”：一是卫生行政部门和公立医院之间的权责关系不明确，卫生行政部门既代表着政府的利益，又代表着公立医院的利益，容易引发监管的缺位，造成执法不公、效率低下；二是政府“办医”职能分散在各个部门，政府部门职能缺位导致公立医院运营难。

“管办分开、政事分开”，深入探索建立权责明确、管理高效、激励科学、监管有力的公立医院法人治理结构是公立医院改革的核心内容。

（一）上海——成立申康医院发展中心，以“管办分开”理顺公立医院治理结构

2005年上海市政府办公厅发布《关于推进本市市级医疗机构管办分离改革的方案》。同年9月9日，上海申康医院发展中心正式成立。改革思路是政府对医疗卫生“管”和“办”的职能行使主体的规范分离，即卫生行政部门行使政府对公立医院的社会公共管理职能；“申康”行使政府出资举办公立医院职能。“申康”的设立，使上海市级医院的政府治理模式发生变化，由原来的市政府领导下的卫生行政部门同时行使办医和监管公立医院的职能、公立医院院长经营管理公立医院的模式，变为卫生局对医疗机构行使全行业监管的职能，“申康”作为独立事业法人行使办医职能。“申康”实行理事会领导下的主任负责制，理事会是最高决策机构，由市卫生、国资、发改、教委、财政、医保、药监、干保、医学院校等相关部门负责人组成。“申康”作为事业法人，对市级医院履行国有资产出资人职责和办医责任，各市级医院作为独立的事业法人由院长行使经营管理责任。

（二）无锡——“管办分开”以强化政府职能

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2004年初，无锡市委、市政府开始了以“管办分开、政事分开”为主要内容的社会事业管理体制改革，教育、文化、体育和卫生等部门均制定了“管办分开”制度文件。在“管办分离”的制度改革设计下，卫生局的行政职能由“办医院”向“管医院”转变，工作重心向公共卫生、社区卫生、农村卫生等“大卫生”转移。医管中心承担“办医院”的职能，人员经费、公务经费、开办经费等由市财政拨付，领导班子成员按有关规定分别由市委、市政府任命，不兼任下属单位职务。医管中心聘任公立医院院长，并将医院委托其管理，每年对托管的医院进行绩效考评。

（三）潍坊——管办分开不分家

2005年12月，潍坊市委、市政府出台了《关于进一步加快卫生事业发展与改革的意见》，开创了我国公立医院改革的管办分开不分家的“潍坊模式”。其具体实现形式为：由潍坊市卫生局代表国家管理当地公立医疗机构，对医院的资产经营和管理负责，承担“办医院”的职能由潍坊市财政部门代表政府将公立医院国有资产管理职能委托卫生行政部门行使，实行国有资产托管制，由其暂时代表政府行使出资人的权利；在落实医院所有权的基础上，推行院长负责制、任期制、年薪制、年度考核制等为主要内容的干部制度改革，落实和下放经营权和分配权，放权形式是签订年度合同和责任书。以履行合同的形式来制约和管理。

（四）马鞍山——从管办分开到政事分开

2008年2月，马鞍山市委、市政府下发 《关于深化全市卫生事业改革和发展的若干意见》，并明确改革的第一步是组建马鞍山市市立医疗集团。 根据规定，市立医疗集团是马鞍山市政府直属正处(县)级事业单位，通过整合现有的市人民医院、市妇幼保健院、市中医院、

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市传染病医院以及市昭明社区卫生服务站等5家公立医疗机构，同时解除这5家医疗机构与市卫生局的隶属关系。

市立医疗集团作为政府为社会提供医疗服务的执行机构，履行政府办医职能；市立医疗集团为独立事业法人，实行人、财、物的统一管理，市属5家医疗机构作为集团下属分支机构。这为今后进一步明晰产权，科学地建立公立医院法人治理结构提供了体制上的保证。

（五）昆明——成立医院管理局，探索管办分开

2011年成立的昆明市医院管理局隶属市卫生局，下设综合协调处、医疗政务管理处、医疗服务监管处3个处室。市医院管理局除了管理公立医院外，民营医院也将纳入管理，即负责对全市的医疗机构进行全行业属地化管理，保证医院社会公益性目标的实现。昆明市医院发展中心的决策机构为理事会，市级各公立医院组建分理事会并对发展中心负责。“管办分开”后，昆明市将取消医疗机构的行政级别，实行理事会领导下的院长负责制。各公立医院成立监事会，对医院的管理和运行情况进行监督。

二、法人治理结构

（一）治理结构与医院法人治理界定

治理结构是指所有者与一个组织的管理部门之间的关系。若管理者不断追求所有者目标，或当委托代理问题最小化的时候，即为好的治理。而公立医院的法人治理则是关于政府、公立医院以及公立医院管理者的职责、权利和义务的制度化的安排。

对治理问题的研究主要是为了解决因经营权与所有权分离产生的“委托代理问题”，只要涉及政府、医院以及医院管理者权利义务的制度安排都存在法人治理，公司型医院法人治理模式是医院治理的一种普遍模式，但并非惟一模式。治理不是一整套规则，而是一个过

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程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

（二）法人治理结构的四种模式

1、目标责任制

在目标责任制模式下，公立医院内部的组织结构并没有改变，仍实行院长负责制，但与传统的治理结构比较，其变化是：政府与医院之间通过订立合同，一是明确了政府(出资人)的目标，强化了出资人职能；二是明确了政府(出资人)和院长(管理者)之间的权利和义务边界， 防止出现政府和院长的越权行为。

在目标责任制模式的构建中，政府和院长(或者管理层)之间权利的划分、科学明晰的目标体系和实现目标体系的激励机制和责任机制的建立至关重要。而上述目标的实现是通过合同这一中介完成的，因此政府应当对合同的内容进行规范和引导。 2、理事会模式

主要指那些引入股份制和股份合作制对其产权进行改革的医院，该模式是公立医院治理最主要的模式。理事会模式的构建最为重要的是出资者、理事会、院长、监事会的职权界定以及理事、院长、监事的任职资格问题，理事会模式是公立医院治理结构改革的理想模式，通过建立理事会可以真正实现出资人和经营者之间的两权分离，实现公立医院内部权力机构的分权制衡，提高公立医院的效率和决策的科学性，有效避免出资者和经营者均越位等情况。从已试点的情况看， 实行公司制改革的医院较多，比较成功的有浙江东阳人民医院。 3、托管模式

托管制模式是指医院产权所有者将医院的经营管理权交由具有较强经营管理能力，并能够承担相应经营风险的人去有偿经营，以明晰医院所有者、经营者责权利关系，实现医院效益最大化的一种经营方式，托管制模式能实现在医院性质、职能、隶属关系、国家优惠政

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