(2)预算管理粗化。首先是预算编制粗。多年来一直沿用的预算科目体系已经不符合市场经济条件下政府履行其职能的要求,致使预算安排从一开始就偏离了正确的轨道。预算科目很粗,按此编制出来的预算就不可能细化。在具体的预算编制过程中,主要是运用“基数法”,即每年编制预算都是基数加增长,各部门经费多少,主要取决于原来的基数,与其职责的变化和调整关系不大。这样,基数大的部门可能造成资金闲置和浪费,而基数小的部门可能得不到财力保障,许多该办的事情却办不了。基数年年滚,渐渐成了一个常数,这个常数本身就成了一个“黑箱”,底子不清,预算分配的合理性也就无从谈起。
其次是管理粗。预算资金按类切块给各部门,一拨了之,没有分配到具体项目,每一块资金都是一个“黑箱”,到底如何使用,只有单位自己知道。而且,各部门不同性质的各类资金对应财政部门的不同单位归口管理,一个部门有多少种不同性质的资金,就对应财政部门多少个单位,财政部门多头对各个部门,就连财政部门自己也常常搞不清楚某个部门到底从财政部门要了多少钱;同样,各部门也说不清自己从多少途径弄了多少钱。各部门对于预算资金,自主安排使用,没有约束,放任自流;财政部门“只管分配,不管使用”,使用部门“只管花钱,不问效益”,因此而疏于管理,缺少监督。
(3)预算执行随意性大。首先是预算批复迟缓,人大批准预算草案时间比实际执行时间迟三、四个月。草案批复之后,资金不能及时到位,讨价还价,再协调拉锯几个月,甚至半年,“一年预算,预算一年”,预算实际上是“马后课”,而不是全程“约束”。再加上编制粗糙,多口分配,自主使用,执行起来随意性较大,预算成了橡皮框,没有刚性。
上述这些问题表明,整个政府分配制度背离了公开性和透明性这个基本原则,从而也就谈不上政府支出的程序化、规范化和法制化。
三、按照公开、透明的原则,重建预算制度
政府预算,在形式上看,是政府为了安排当年的收支活动而编制的计划。实质上,政府预算在现代国家制度中,既是政治制度的一个重要组成部分,也是法制制度的一个重要内容,是国家政权组织内部立法机构与行政机构划分财政权限,立法机构对行政机构的财政行为进行约束与监督的一种政治法律程序。法治化是公共财政管理体制的本质要求,是保证政府收支过程公开、透明的根本措施。
从这个角度看,我国预算不完整,相当一部分收支逃避了人大的监督;时间上存在“空档”,约有1/4的预算执行时间是没有法律依据的;执行过程中随意性大,缺乏法律的严肃性。因此,重建预算制度,按照先易后难的顺序,首先是解决时间上的空档,调整人大每年开会的时间或实行新的财政年度,以使预算执行至少是有形式上的法律依据。其次是将所有政府收支无一例外地纳入预算体系,实现国家财政统一。第三是可考虑建立分类预算,构筑由经常预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算组成的四元预算体系。在预算管理方式上,抓住部门预算、零基预算、单一国库账户等关键环节,逐步实现预算的公开和透明。
1.全面推行部门预算
按照部门而不是按经费性质来编制预算,框定这个部门一年内所有的收支活动。预算内容细化,不仅具体到部门,而且具体到项目和下属单位,改变目前资金切块给部门自行分配使用的状况。在财政内部,由一个对口单位统一集中管理若干个部门,而不是若干种经费的预算编制和执行。这样,从制度设计上保证政府收支的透明度能逐步有所提高。 2.实行零基预算
零基预算的根本作用在于按财政履行公共职责的需要,重新界定和调整财政活动范围,确定财政收入规模,是矫正“缺位”与“越位”实现归位的初始措施。这对于财政转轨具有决定性意义。要认真准备,广泛调研,充分论证,在此基础上实行标准化管理,如人员、经费、补助等都要建立标准化制度,把各个项目的轻重缓急放到桌面上来讨论,使预算编制真正作到合理、科学、有效,为预算的执行打下一个良好的基础。
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