预算监督、能力提升及其法律保障(2)

提升预算监督能力的权力基础

实施预算监督的权力基础，是法定的预算监督权；要提升预算监督能力，就必须真正落实法定的预算监督权。目前，我国《宪法》、 《预算法》及其他相关法律对预算权或预算管理职权的规定，都不同程度地融入了预算监督的内容，这些监督权在法律上的有效配置，事关国家机构的政治和经济的良性运行。从总体上看，我国对预算监督体制的规定较为明晰，因而2014年《预算法>大修时亦未对此加以变更。

在我国预算监督体制中，人大对政府的预算监督权最为重要。无论是人大对政府编制的预算草案的审批权，还是人大常委会对政府预算调整方案的审批权，都体现了人大对政府的预算监督。尽管预算备案、决算审批等制度也都体现了预算监督，但人大的审批权对于实现预算监督的目标最为重要。

从预算草案的审批权来看，人大仍需特别强化审查权和批准权的行使。例如，在行使审查权的过程中，若能不断提升监督能力，真正审查出预算编制的问题并加以修改，就会直接有助于预算监督目标的实现。

此外，上级政府或财政部门，虽有针对下级政府或相关预算主体的预算行为的监督权，但与人大的预算监督权在性质上毕竟不同。由于诸多原因，目前我国人大系统对政府系统的预算监督力度较弱，从落实“预算法定原则”的角度看，最应关注的是如何提升人大系统行使预算监督权的能力。为此，是否应扩大预算工作委员会的规模并提升其专业能力，是否应进一步增加各级人大常委会专门委员会审查预算草案的时间，是否应设置新的监督机制（如建立专门的拨款委员会），等等，都需要深入研究。

要有效提升预算监督能力，就需要真正落实人大对政府预算行为的监督权，以及政府及其职能部门对下级政府或相关预算主体的具体预算执行行为的监督权，强化人大的预算监督和政府及其职能部门的内部监督，同时，还应强调审计机构等专门机构的预算监督。

事实上，审计机构的预算监督权在性质上不同于立法机关的预算监督权，并且，由于各国的审计机构的地位有别，其预算监督权能力也不同。我国《预算法》第89条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”，从而明确了审计监督的主体、对象，有助于通过公开审计结果的方式来实现社会监督。此外，由于我国审计机构隶属于政府序列，对其独立性一直存在不同看法，因此，从强化预算监督的角度，是否要提升审计机构的地位，是否应设立独立的审计法院等，也存在探讨的空间。

总之，加强预算监督，提升监督能力，需要从现有法律规定出发，结合预算制度的总体目标和应然价值，落实各类主体的预算监督权，并通过有效的体制和机制，为预算监督制度的完善和预算监督能力的提升提供全面的法律保障。

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参考文献：

[1]威尔达夫斯基，苟燕楠译，预算：比较理论．上海：上海财经大学出版社，2009:4．

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